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地方债终身问责应成管理利剑

        作者:文/昕梁【转载】   来自:《中国民商》2018年第九期

 

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县域经济综合竞争力居全国百强、西部十强、陕西省十强县前三甲的陕西省府谷县,在审计部门的报告中显示,该县地方债负债达127亿元,当地地方财政收入仅能维持地方债银行利息,造成地方债的主导者前任县长辛耀峰已经被纪检部门“双开”。

全国人大财经委副主任委员贺铿前不久在北京参加某论坛时,详述了中国经济面临的一系列深层问题,谈及地方政府债务时称,中国的地方债大概是40万亿元,但地方政府就没有一个想还债的,甚至许多地方连利息都还不起。该言论引发外界热议。

近两年全国两会上,多位全国人大代表关注地方债问题,有代表表示,地方债问题是中国经济最大的“灰犀牛”,而该问题年年审计,但审计后又出现问题。

那么,各省市的债务情况如何呢?截至2017年末,全国地方政府债券规模为14.74万亿元,为全市场规模最大的债券品种;地方政府债券是地方政府债务的最主要构成形式,占比88.60%。

地方债问题不是新问题。以地方政府在项目投资、城建以及其他方面的投入规模看,许多专业金融分析机构给出的中国地方债规模都很巨大。但是,相关统计机构给出的地方债的数字,从规模上看,则往往是前述数字折上折之后的数字。不过,即使是这样的数字,也仍然是不小的数字,也仍然是引起多位全国人大代表关注的数字。

早在2016年11月14日,国务院办公厅发布《地方政府性债务风险应急处置预案》,根据政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况,将地方政府性债务风险事件划分为四个等级,实行分级响应和应急处置,必要时依法实施地方政府财政重整计划。预案还明确提出:地方政府对其举借的债务负有偿还责任,中央实行不救助原则。

财政部此前在《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》中透露,将研究出台地方债终身问责、倒查责任制度,坚决查处问责违法违规行为。财政部在报告中表示,要坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的幻觉,坚决打消金融机构认为政府会兜底的幻觉。

财政部也提醒说,虽然地方政府债务风险总体可控,但个别地方政府继续通过融资平台公司、PPP、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规或变相举债,风险不容忽视。从地方政府及相关部门反映的情况看,地方政府违法违规举债的主要原因有四个:一些地方党政领导干部政绩观不正确;一些金融机构放松风险管控要求,大量违规提供融资;违法违规融资行为问责不到位;金融监管部门问责金融机构的制度尚不健全,对相关违法违规行为处罚不严。财政部指出,下一步将严格执行《预算法》和《担保法》,坚决刹住无序举债之风,有效遏制隐性债务增量,坚持谁举债、谁负责,严格落实地方政府属地管理责任,债务人、债权人依法合理分担风险,积极稳妥处置隐性债务存量,坚决打好防范化解重大风险的攻坚战。

那么,有了新规,地方债是否就能管得好?作为财政政策效应的组成部分,能否管好地方债,要看潜在风险是否趋于化解,地方举债行为是否规范,同时更要看财政政策是否得以优化。

然而,一些地方政府的违法违规举债担保现象屡禁不止,由此产生了隐性债务,累积形成了一定风险。比如,一些地方继续通过平台公司以银行贷款、信托、保险或资管产品等形式替政府融资,由政府担保甚至偿还;一些地方通过不规范的政府和社会资本合作(PPP)、政府投资基金、政府购买服务等方式变相举债。

这些花样翻新的违法违规举债行为背后,折射的是不正确的政绩观和发展观。一些地方政府习惯于走依靠高负债搞建设、拉动GDP增长的老路,结果政绩上去了,风险上来了,最终危害地方经济社会发展。因此,必须引导和约束地方政府树立正确的政绩观和发展观,特别是要按照高质量发展的要求,量力而行、合理融资,转变经济发展方式、着力振兴实体经济,促进地方经济持续健康发展。

各地各部门要严格依法“治债”,加强监管,切实执行地方政府债务管理法律和制度,强化地方债的预算约束,落实《预算法》关于违法举债的法律责任。中央提出“终身问责,倒查责任”,这是严管地方债的重要措施,各地各部门应该严格执行,使地方官员难以再抱逃脱追责的侥幸心理,无法轻易推卸责任。

要改变地方债乱象和财政危机,建立起现代财政制度,明确划分好财权事权是第一步。希望能陆续看到更多地方迈出第一步,更希望在第一步后,有更多的行动跟进。解决财权事权划分后,更重要的是解决钱从哪里来的问题。加快推进地方政府自主发债、建立科学的第三方评估和地方政府破产机制,最终赋予地方财政自主,这一步又一步,都是即将要走的路。

同时,要根据中央的部署,加快形成推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核,创建和完善制度环境,推动我国经济在实现高质量发展上不断取得新进展,更好规范地方政府举债融资行为。

解决地方政府债务问题,一方面应该加强对隐性和变相举债的控制,另一方面要加强对违规举债的责任追究,《预算法》中提到地方债务要实行终身负责制和问责制,所以应加强这方面的责任追究和整改。

一些地方政府的负债冲动减不下来,一个重要原因,就是问责不到位,尤其是对直接责任者问责的缺失,导致一些地方始终抱持着敢负债、想负债、愿负债的思路。为什么一些官员到了一个新的地方,不去关心实体经济发展,不去关心老百姓的生活,而是在财力严重不足的情况下大肆负债?就是因为负债无过、负债不需要担责。如果负债需要担责,而且是终身担责,相信多数地方政府的负责人看问题会更加客观,对待负债的态度也会更加理智和冷静。

因此,有关方面应当抓紧制定地方负债的责任追究办法,尤其是“终身问责”制。同时,“终身问责”要做到一视同仁。另外,“终身问责”不能局限于前任,还要包括前任的前任,只要是在他们任期负下的债,都要严厉问责。不仅如此,问责的相关情况还要公开报道,以增强问责的效力和影响力。

(责任编辑 李秀江)

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