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公安部拟将拘留年龄从16岁降至14岁

  《法律与生活》消息,公安部日前公布了《治安管理处罚法(修订公开征求意见稿)》。征求意见稿将行政拘留执行年龄从16周岁降低至14周岁。专家建议,降低未成年人行政拘留执行年龄应当慎重,同时,对违反治安管理的未成年人不应当简单采取成人化的处罚模式,特别是应十分慎重适用行政拘留等拘禁类措施,建议《治安管理处罚法》以12周岁为界限,设置符合未成年人身心发展规律、具有教育矫治和预防功能的干预措施。
 
  征求意见稿第二十一条取消了现行《治安管理处罚法》已满14周岁不满16周岁未成年人不适用行政拘留处罚的限制性规定,同时将初次违反治安管理不执行行政拘留处罚的年龄范围从之前的“已满16周岁不满18周岁”修改为“已满14周岁不满18周岁”。
 
  专家指出,如果这一修订条款获得通过,那么最长可以达到20天拘留这一最严厉的行政处罚措施将可以突破原有法律限制,适用于已满14周岁不满16周岁的未成年人(简称“年幼少年”)。显然,这一修改是对近年来由于低龄未成年人违法犯罪行为得不到有效规制,而引起社会广泛关注甚至是公众强烈不满的“积极”回应。
 
  然而专家并不赞同该条款的修改。他认为,未成年人实施具有社会危害性行为最相关的法律,除了《刑法》之外即《治安管理处罚法》。现行《治安管理处罚法》完善了违法责任年龄的规定,建立了与《刑法》刑事责任年龄制度相衔接的违法责任年龄制度,规定了未满14周岁不承担违法责任、已满14周岁不满16周岁相对负违法责任、已满16周岁承担违法责任但未满18周岁的应当从轻或减轻违法责任。征求意见稿取消已满14周岁不满16周岁拘留决定不执行规定,相当于取消了相对负违法责任年龄阶段,将打破与刑事责任年龄的衔接匹配关系,在立法技术上是重大倒退,在法理上也缺乏基本的依据。
 
  征求意见稿对于已满14周岁不满16周岁年幼少年的轻微罪错行为贸然降低年龄适用行政拘留,是对我国长期坚持且为立法明确的“教育、感化、挽救方针”“教育为主、惩罚为辅原则”公然违背,也与国外社会治理中“轻轻重重”刑事政策的成功经验背道而驰。违背国际公约关于剥夺少年人身自由仅应作为万不得已措施的要求。
 
  迄今为止,除了媒体报道与关注的个案外,没有任何严谨研究支持降低行政拘留执行年龄的必要性,对于降低行政拘留的年龄将大量低龄轻微罪错未成年人投入拘留所可能带来的成本、风险等也缺乏必要的预判性研究。
 
  “行政拘留不宜用在未成年人身上,没有效果,反而起坏作用。”中国刑事诉讼法学研究会少年司法专业委员会主任、北京师范大学教授宋英辉指出,现行处罚法及修改意见的措施,都是立足于成年人的,缺乏未成年人视角。未成年人实施违法行为,是其心理行为偏常的外部表现。这种心理行为偏常受多种因素影响而形成,对其干预矫治通常需要一定的时间。行政拘留时间短,又没有专业干预措施,无法从根本上解决未成年人实施危害行为的问题,反而可能造成负面影响,既与未成年人保护的方向相悖,又无助于改善社会治安秩序。
 
  在宋英辉看来,行政拘留难以对未成年人起到预防作用。未成年人实施危害行为,具有不同于成年人的特殊性。从外部因素来看,大多违法未成年人深受家庭监护缺失、父母教养不当、学校教育偏差、社会消极环境或不良资讯的影响。从个体自身因素来看,此年龄阶段的未成年人身心处于过渡、发展的不稳定、不成熟状态中:在脑发育方面,尽管脑的重量和容积基本达到成人水平,但是大脑机能远远落后于成年人,特别是前额叶皮层远未成熟,辨别是非、控制行为、遵守规则的能力弱;在心理方面,处于“第二次危机”的青春期(12周岁左右至18周岁),内心充满矛盾,情绪容易波动,具有很强的叛逆性、冲动性。因此,在外界不良环境的影响下,未成年人容易不计后果,实施危害行为。
 
  “对未成年人予以行政拘留,临时限制人身自由,的确可以暂时隔断他们与不良社会环境的联系,在短时间内防止他们继续实施违法行为,但作用非常有限。”宋英辉说。
 
  《中华人民共和国治安管理处罚法(修订公开征求意见稿)》节选:
 
  第十一条 已满十四周岁不满十八周岁的人违反治安管理的,从轻或者减轻处罚;不满十四周岁的人违反治安管理的,不予处罚,但是应当责令其监护人严加管教。
 
  对违反治安管理时不满十八周岁的人违反治安管理的记录应当予以封存,不得向任何单位和个人提供,但公安机关、国家安全机关、人民检察院、人民法院为办案需要或者有关单位根据国家规定进行查询的除外。依法进行查询的单位,应当对被封存的违法记录的情况予以保密。
 
  第二十一条 违反治安管理行为人有下列情形之一,依照本法应当给予行政拘留处罚的,不执行行政拘留处罚:
 
  (一)已满十四周岁不满十八周岁,初次违反治安管理的;
 
  (二)七十周岁以上的,但是二年内曾因违反治安管理受过行政拘留处罚或者曾受过刑事处罚、免予刑事处罚的除外;
 
  (三)怀孕或者哺乳自己婴儿的。
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