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首长出庭——新《行政诉讼法》实施一周年之变

本刊记者/杜智娜

  《法律与生活》行政机关负责人出庭第一人,当属浙江省苍南县县长黄德余。尽管1988年还没有《行政诉讼法》,尽管行政负责人出庭写于27年后的新《行政诉讼法》中,但是,当年的黄德余做到了。县人民政府被当地居民包郑照告上法庭后,时任县长黄德余亲自出庭应诉。庭审结束后,黄德余走到原告席前,向包郑照一家伸出了双手。当时,参加庭审的媒体甚至用“电光火石的瞬间”形容这次握手。

  然而,当《行政诉讼法》出台让“民告官”有法可依之后,被告席上“空无一人”或者坐着并不熟悉内情的代理律师却成为常态。“告官不见官”成为行政诉讼的“一难”——出庭难。只有到了最近三四年,全国才偶见行政机关负责人坐上被告席。北京市西城区区长王少峰和平谷区区长姜帆位列其中。他们不仅是北京区级行政机关负责人出庭应诉出镜率最高的行政首长,而且是行政审判庭法官口中出庭应诉的典范。其实,两位区长已经走在了法律前面——他们的出庭应诉都是在新《行政诉讼法》实施之前甚至是修改之前。为了让行政机关负责人出庭、发声,北京市平谷区人民政府和平谷区人民法院不断探索“平谷路径”,成功地将审判实践推到了法律层面。

  2015年5月1日,新《行政诉讼法》正式实施。按照新法规定,行政机关负责人“应当”出庭应诉。北京市第四中级人民法院院长吴在存提出,“行政机关负责人出庭不是目的,出庭之后见整改效果才是重点”。

  ▲2010年10月10日,国务院颁布《关于加强法治政府建设的意见》,明确提出:“25。做好行政应诉工作。……对重大行政诉讼案件,行政机关负责人要主动出庭应诉。”

  ▲2015年5月1日,新《行政诉讼法》正式实施。新法第三条第三款明确规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”

  ▲2015年5月1日,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》与新《行政诉讼法》同时实施。该司法解释第五条规定:“行政诉讼法第三条第三款规定的‘行政机关负责人’,包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的,可以另行委托一至二名诉讼代理人。”

  1 新《行政诉讼法》施行后首出庭的行政首长

  2015年5月1日,新修订的《行政诉讼法》正式实施。北京市西城区副区长李岩成为新法实施后第一位坐上被告席的行政机关负责人。

  市民不满行政答复告政府

  家住原北京市宣武区(现为北京市西城区)的曹女士是北京市染料厂的退休工人。

  2013年7月10日,曹女士的父亲病故。

  曹女士为父亲办理完丧事之后,便为其注销了户口。

  2014年的一天,曹女士来到父亲的旧居时,发现房屋已经被拆除。由于曹父生前住的是公租房,曹女士并没有该房屋的产权证。

  为了确认房屋的权属,曹女士于2015年2月3日向北京宣房投资管理公司(以下简称宣房公司)提出政府信息公开申请,申请公开其父亲1968年至2014年的公有住房租赁合同。

  10天后,宣房公司作出《政府信息答复告知书》,告知曹女士该房屋档案资料中没有其所指公有住房租赁合同。曹女士对此答复不服,她认为原宣武区房地产管理局的证据证明,西城区人民政府委托宣房公司管理西城区域内的公有房屋,双方是委托关系,西城区人民政府应当对宣房公司的答复行为负责。于是,

  4月14日,曹女士以西城区人民政府为被告提起行政诉讼,请求法院判决西城区人民政府作出上述《政府信息答复告知书》的行政行为违法并予以撤销,责令西城区人民政府向其公开相关政府信息。

  副区长坐被告席出庭应诉

  5月4日上午,北京市第四中级人民法院开庭审理了此案。西城区副区长李岩代表西城区人民政府出庭应诉。根据新《行政诉讼法》新增的简易程序的规定,本案适用简易程序审理,由时任该院行政庭副庭长陈良刚独任审判。

  庭审中,曹女士提出,西城区人民政府与宣房公司之间是委托关系,宣房公司作为企业不具有行政诉讼主体资格。因此,应将委托其管理房屋的西城区人民政府作为被告。

  李岩则表示,原告列错了被告,应该以信息公开回复的单位宣房公司为被告,该公司才是行为主体。而且,宣房公司作出的答复认定事实清楚,适用依据合法。虽然区政府不是适格被告,但区政府在庭前仍与宣房公司进行了沟通,了解到因当时没电子档案,1968年至2014年的部分房屋租赁文本已无法查询。尽管如此,区政府仍愿意根据曹女士的要求与宣房公司协调,查找相关的房屋租赁合同。

  在听取了双方的诉讼请求和答辩意见后,法院认为,宣房公司作为直管公房管理机构,以其名义作出《政府信息答复告知书》,依据《政府信息公开条例》第三十七条“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开,参照本条例执行”等相关规定,曹女士不服宣房公司作出的被诉《政府信息答复告知书》,应以宣房公司作为被告,西城区人民政府并非本案适格的被告。随即,法官向曹女士释明,根据相关司法解释,因被告不适格,如原告坚持以西城区人民政府为被告,法院将依法裁定驳回起诉;如原告同意将被告变更为宣房公司,法院将依法将本案移送有管辖权的人民法院审理。

  曹女士在同代理人商量后,决定变更被告。法官宣布休庭,并将案件移送至西城区人民法院审理。

  庭审后的矛盾化解

  休庭后,副区长李岩走到曹女士及其家人面前了解情况。宣房公司的工作人员说,由于拆迁等客观情况,目前租赁合同确实已经无法找到,但表示愿意根据情况出具说明,证明曹女士的父亲租赁房屋的事实。

  对此,曹女士的叔叔当场表示,如果宣房公司可以帮忙为房屋确权,他们会撤诉。

  由于本案是对新《行政诉讼法》中行政机关负责人出庭应诉及适用简易程序审理行政案件相关规定的首次实践,西城区人民政府以现场观摩本案的庭审作为该区第二期行政机关负责人出庭应诉系列培训的主要内容。全区近30位街道办事处正副职负责人全程旁听了庭审。

  李岩在接受媒体采访时说,五一节前,他们对案情进行了梳理,虽然认为曹女士列错了被告,但是他仍然决定出庭应诉。他表示,行政机关负责人出庭有利于争议的解决,因为这样可以使大家觉得关系平等,更容易缓解对立情绪,后续问题也更容易解决。同时,作为行政机关负责人,通过出庭可以提高自身的法治意识,熟悉法律规定。另外,这一做法还提高了市民依法维权的信心,社会效应也更好。(据《北京晨报》《新京报》《法制晚报》、人民网综合报道)

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  坐在北京市第四中级人民法院被告席上的行政首长

  北京市第四中级人民法院(以下简称四中院)是全国首批跨行政区划法院,于

  2014年12月30日

  正式挂牌成立,“以本市区县人民政府为被告的一审行政案件”是其主要的管辖案件类型。

  四中院建院至今,特别是新《行政诉讼法》实施之后,作为行政机关负责人,以下人员陆续坐上了四中院的被告席——

  2015年2月10日,因不服密云县人民政府所作的安监行政批复,中铁十六局路桥公司将密云县人民政府诉到法院,请求法院撤销密云县人民政府所作批复中有关该公司的部分。时任密云县副县长郭鹏出庭应诉。

  2015年3月24日,因购买的地块被规划编制为绿地,北京鸿宝方达工贸有限公司将顺义区人民政府诉至法院,要求区人民政府收回其所购土地。时任顺义区区长卢映川出现在被告席上。

  2015年6月30日,因不认可政府将集体土地所有权证发给他人,认为自己承租土地的合法使用权被侵犯,昌盛五金建材商店将丰台区人民政府告上了法庭,请求撤销其于2012年年底颁发给丰台区南苑乡西铁营村经济合作社的集体土地所有权证。时任丰台区副区长刘文洪作为行政机关负责人出庭应诉。

  2015年8月18日,因认为县人民政府通过会议决定给付村委会基础建设资金代替给付私人损失补偿的行政行为违法,李某将延庆县人民政府诉到法院。时任延庆县副县长刘明利出庭应诉。

  2015年9月17日,因不服政府对自己与邻居之间共有宅基地使用权的认定,家住门头沟区雁翅镇雁翅村的李某某将门头沟区人民政府和北京市人民政府双双告上了法庭。门头沟区区长张贵林出庭应诉。

  2015年11月25日,因自家的獭兔场被政府强制拆除,经营人孟某某和土地出租人张某某将房山区人民政府起诉至法院,要求确认强拆行为违法。房山区副区长卢国懿出庭应诉。

  2016年3月31日,因认为通州区人民政府不履行法定职责,未采取任何措施责令当地村委会履行村务公开义务,东某、邓某某一纸诉状将区人民政府告上了法庭。通州区区长岳鹏出庭应诉。

  2出庭率+应诉典范:走在法律前面的行政首长

  (单独排版,与照片相对应)

  ◎2013年3月8日,因不服政府作出的房屋征收决定,岳女士将北京市西城区人民政府起诉至北京市第一中级人民法院。西城区区长王少峰作为该区的法定代表人,参加了庭审。

  ◎2014年7月11日,一起涉及政府信息公开的行政诉讼案在北京市高级人民法院二审开庭。西城区区长王少峰亲自出庭应诉。

  ◎2013年11月21日,平谷区人民法院开庭审理该区东高村镇普贤屯村何某某、李某某不服区政府向董某某颁发水域滩涂养殖使用证一案,时任代区长姜帆亲自出庭应诉。

  ◎2015年1月30日,一起村委会状告平谷区人民政府要求撤销土地所有权证案件在区法院开庭审理,区长姜帆作为被告法定代表人出庭应诉。

  在媒体报道中,北京各区行政机关负责人出庭应诉出镜率最高的当数西城区区长王少峰和平谷区区长姜帆。同时,他们也成为行政法官口中出庭应诉的典范。其实,两位区长出庭应诉都是在新《行政诉讼法》实施之前、甚至是修改之前,他们走在了法律前面。

  应诉,权力背后是责任

  “2012年,我来西城区工作,政府法制办给我上的第一课就是政府必须依法行政,作为行政主要负责人,一定要重视《行政诉讼法》、重视法律的执行。因为,你如果做不好,我们的市民可能会告你。”有着法律专业学习背景的王少峰,在接受《法律与生活》采访时,最先表达了对法律的尊重。

  2013年年初,西城区出台了《西城区人民政府及其工作部门诉讼案件应诉工作规则》,行政机关负责人出庭应诉工作在西城区已经形成制度并常态化。

  对于新《行政诉讼法》中规定的行政负责人出庭,王少峰提出四点见解——

  第一,尊重法律。法律面前人人平等,当群众认为利益受到不公正的处分时,就会用法律的武器来维护自己的权益。这是他们的权利,作为政府,应该给予尊重和支持。

  第二,从政府工作角度讲,群众可以通过不同途径来表达对政府工作的意见和不满,起诉政府也是一个很好的方式。所以,我们把行政负责人出庭应诉当作一个做群众工作的重要方式,可以在法庭上和群众面对面的用法律的武器,维护各自的利益。同时,这也是一种交流。这种法庭上的交流,是群众给我们创造的,我们应该珍惜这样一个机会,当作听取群众意见、作群众工作的途径。同时,可以向群众介绍政府的初衷、政策的细节,这是很难得的。

  第三,通过应诉,确实可以查找自己工作中存在的不足。政府不可能什么事情做得都对,出现了问题,我们主动改正。在法庭上,通过原告的介绍、律师的分析、法官的裁判,确实让政府认识到工作中还有不足,反过来倒逼我们政府的工作。

  第四,行政机关负责人出庭应诉时,我们会要求相关部门的负责人去旁听,这是一堂很好的法制教育课。一个案件出庭应诉,跟此有相关的同类事项、同类问题不能再犯同样的错误,不能再让群众提出同类的诉讼。让政府部门列席旁听,也能反思自己部门工作中还有哪些不足,同时对干部本身来讲,也是提高自身法制素养、法制意识、法制能力一个很好的机会。

  理工科出身的姜帆对于行政机关负责人出庭应诉的理解更加直接,“我们从小受到‘法律面前人人平等’的教育。行政机关作为被告,行政机关负责人出庭,体现的就是法律面前的官民平等。我认为,负责人出庭应诉就是在履行岗位职责”。

  早在2011年5月和11日,平谷区人民政府就分别出台了《关于加强由行政机关负责人出庭应诉工作的意见》和《平谷区行政应诉工作规则》。从此,平谷区行政机关负责人出庭应诉工作开始走在了北京市乃至全国的前列。

  “老百姓与政府发生纠纷,到法院提起诉讼,这是他们表达诉求的最佳方式,也是双方借助法庭这个庄严的平台解决矛盾的最好方式,行政机关负责人应当勇于面对,放下架子,听取意见,担起责任。我们要让政府机关工作人员认识到有权不可任性,权力背后是沉甸甸的责任。”姜帆说。

  感受,法庭之上是庄严

  谈到坐在法庭被告席上的感觉,王少峰用了三个形容词:紧张、踏实、期待。

  “一是紧张。既然有人告你,在法律没有作出评判之前,我们的被诉的行为是否存在违法之处?案件是胜诉还是败诉?我们心里是忐忑的。二是踏实。紧张是心里不自觉的情绪表达,而踏实是自己对案情的分析、对项目的掌握,以及绝大多数群众对该项目的理解和认同。可能我们某个具体行为有一定的瑕疵,但这个项目我们没错,这个领域的决策没错。也许我们缺少的只是耐心的解释和细致的前期工作。三是期待。我们想了解原告的真实想法是什么。这样我们就能够知道我们要给他解释什么、我们要坚持什么,或者我们回去要怎么改进。”王少峰进一步解释了他的三种心情。

  坐在法庭上,也许只需要一个小时左右的时间应诉,但开庭前的准备却要耗费王少峰至少三个半天的时间。“第一,我要熟悉所有材料,第二,我要把区法制办的人请来,听听案件的具体情况,再看我们的问题出在哪儿。还要把涉及部门具体的办事人员请来,一块儿研究当时是什么情况。有的时候我们还得再请相关的法律专家来会诊,如果确实是我们做错了,那在法庭之上,除了承认事实错误之外,还要拿出整改工作的方案。如果我们做的没问题,还要争取对方对政策的支持和理解。第三,就出庭时的审判流程进行分工,谁来回答哪一类的问题,我们都很重视。”

  对于出庭,姜帆同样有三个感受:好奇、陌生、受益。

  “我开过两次庭。在开庭之前,我挺好奇的。有生以来还从来没打过官司呢,更何况是当被告。”可真正到了法庭上,好奇变成了陌生,“尤其第一次出庭,尽管庭前做了自认为较为充分的功课,可是一开起庭来,我就感觉到自己对庭审程序还是不够了解,法言法语说的不够好。但除此之外,我们却对案件本身了解得更客观,更深入了。开庭前我们分析案情,无论是法制办、律师还是具体部门介绍的都是行政机关如何做的,是否存在问题。到法庭听完原告的陈述,你会发现还有一些站在老百姓角度提出的问题,你是不了解的。通过亲自出庭,我深切体会到,行政行为的疏忽、过错或者不作为对每个个体的影响有时是巨大的,有时会给我们的老百姓带来几年甚至十几年的痛苦。通过群众的这种监督,我们发现了不少在行政执法或者行政管理方面自认为比较完备、自认为没有问题而实际上需要完善的地方。即使案件我们胜诉了,有的会仍然留有疑问,我认为我们的行政行为一定在某种程度上存在瑕疵或者不完善,至少老百姓对我们的行政行为还心存不满,我们没有做到让老百姓理解和支持,导致他们要花费很大的精力来和政府打官司。我们要善于在个性案件中发现共性问题。通过一个案件一个案件的教育、一件事一件事的完善、一个制度一个制度的建立,逐步推进依法行政。同时,负责人出庭应诉,也是在倡导全社会要通过法律途径解决矛盾纠纷,合法表达诉求。这些都是我参加庭审后认识到的,真的受益很大。”

  出庭率,庭审之后是规范

  一组来自北京市高级人民法院行政审判庭的数据显示,新《行政诉讼法》实施一年来,行政机关负责人出庭应诉数量达587件,其中行政机关正职出庭应诉的有60件。对于出庭率,王少峰和姜帆均认为,不是所有案件区长都要出庭,更不可能做到“案案必到”。

  王少峰在接受本刊记者采访时,列举了四类案件。“一是有重要影响的案件,就是这个案件如果我们胜诉了,可能会产生正面影响;如果我们败诉了,可能会产生负面影响。这时行政负责人出庭应诉,可以产生正确的社会导向,同时也是对行政行为、行政法律的一个宣传。二是疑难案件,就是这个案件以前没有遇到过或者非常复杂,我们具体的工作人员了解但他又决策不了。如果该案件一旦判决了,会导致政府要认真研究这个问题,或者需要出台新的行政规定。这种案件,需要行政负责人通过出庭去亲自感受,这本身就是一个调查研究的过程。三是可能会引发群体性的案件,就是该事件非常普遍,只是有的人起诉了,有的人还没起诉。如果处理不好,可能会导致群体性事件。四是法院认为区长或副区长必须要出庭应诉的案件”。王少峰说,他要力争出庭一个案件,规范一个行政管理领域;出庭一个案件,提高一个领域的法律运用能力。

  对于行政负责人不能出庭的其他的案件,西城区人民政府也将出庭人员范围庭制度化了。“过去我们是请律师或法制办的工作人员出庭,现在我们也做了改进,一是政府办,特别是涉及政府信息公开的案件,他们得代替政府出庭。二是法制办,特别是涉及行政复议的案件。三是案件产生部门的负责人。你也是政府组成人员,你要代表政府去。四是在哪个地区发生,街道办事处主任要代表政府去。这四类人原则上是要求副处级以上领导干部参与庭审”。

  2015年1月30日,平谷区王辛庄镇大辛寨村民委员会以侵害该村土地使用权为由,起诉区政府,要求撤销已颁发的国有土地使用证。姜帆代表区人民政府以被告的身份出庭应诉。法院当庭宣判大辛寨村委会不具备提起本次诉讼的主体资格,驳回原告的起诉。“因为法院判决仅对诉讼主体进行了判断,没进入到对行政执法行为的具体审查程序,表面上好像区政府赢了这场官司,可是姜区长刚一出法庭就给我们法制办打电话,他认为在庭上听取原告提出的行政机关的执法问题,觉得在理,要求法制办对这个案件进行深入剖析,撰写典型案例分析,找出行政机关在履职过程中存在的执法问题,让全区行政机关学习改进,杜绝此类问题再次发生。”平谷区法制办主任张玉娟说,“这个案例在案后也得到了我们区国土分局的重视,不仅在局内多次组织行政执法培训,还在无机构编制的情况下,在局内成立法制室,对行政执法行为进行内部把关。”姜帆不仅要求出庭之后出效果,而且对于出庭案件的选择也很具有“平谷特色”。“我会关注平谷区的热点和难点。作为区长,一定要抓全区全局性的、群体性的、大家关注的问题去出庭。比如我们平谷区在城镇化进程中的突出矛盾就是土地问题,这关乎每户农民的切身利益。这类案件,涉及执法的方方面面,也涉及制度的多元性,给我们提供了一个非常好的从群众角度听取意见,做群众工作的机会,负责人就应该去出庭。另外,平谷区的环境治理也是区内当前重点工作。建设首都生态涵养区,处理好发展与环境的关系显得非常重要。比如老百姓养猪养羊,要比种桃、种地利润高,可是这对环境的影响特别大。区内进行环境整治时,肯定会涉及这部分老百姓的切身利益,怎么能既保证他们的发展权、收益权,又能使我们的环境得到改善,这是我们面临的重大课题。这类案件,我会有意识地参加庭审”。2015年,平谷区行政负责人出庭应诉率为63.6%。姜帆表示,政府和法院联动,调动了行政负责人出庭的主动性,“关键是他们自己也愿意去法庭上听一听,反思自己分管的行业还存在哪些问题。通过办理一件实实在在的案件得到的收获,有时会比听一堂理论课学到的还要多。官员的精力有限,要把自己的时间、精力分配好,这么好的与老百姓沟通,发现问题的渠道,我们要用,要善于在里面总结出经验。当我们工作没思路的时候,参加一次庭审可能就有思路了,就能发现自己部门工作的薄弱环节,这也是提高工作能力的一个途径。其实有这个意识之后,我们会发现出庭只是一种形式,关键是又多了一个可以通过庭审,发现自身行政管理方面问题的渠道,最终达到提高本部门、地区的依法行政水平的目的,这才是主要的。”

  制度化,用考核倒逼出庭

  2015年5月1日,新《行政诉讼法》开始施行,行政机关负责人出庭应诉已成为法定义务。为贯彻落实好这一规定,西城区采取了一系列措施推动行政机关负责人出庭应诉工作并使其常态化。“首先,除了区领导带头出庭应诉外,我们要求只要没有特殊原因,以区政府为被告的案件必须由一名副处级以上领导出庭应诉,否则我不签署授权委托书,从而倒逼部门负责人出庭。其次,以部门为被告的案件,年度首案该部门负责人必须出庭应诉。最后,年度案件五件以上的部门,除主要领导出庭应诉外,副职负责人也要出庭应诉”。

  王少峰介绍说,目前,西城区已有区领导五人次,部门主要负责人十余人次,部门副职负责人八十余人次出庭应诉,在一定程度上推进了我区的依法行政工作。在绩效考核上,如果不出庭,在年底考核中,法制办有它的一票,会扣除依法行政领域相应的分值,影响年度评优。

  “在机制建设上,我们这几年也有一些做法。每年都会对政府工作人员进行法制培训,由法制办、组织部、人力社保局组织,处级以上领导干部、法制工作人员、案件比较多的部门的干部都要参加培训。而且,每年我们都会请法院对区里的行政案件进行分析,提出司法建议。西城区人民法院会给一个很详细的案件分析,行政和司法良性的依法互动的框架协议”。王少峰介绍说。

  而在行政机关负责人出庭应诉走在前列的平谷区,也早已经形成制度化规定。在政府层面,通过区领导积极出庭应诉,带动各行政机关负责人也纷纷走进法庭主动应诉。各行政机关负责人凡是不能出庭应诉的,需在开庭3日前向法制办书面报告,并向法院提交书面情况说明。法制办全面掌握各机关负责人出庭应诉的动态情况。针对区政府为被告的每一起案件,法制办都会将基本案情向区长或主管区长详细汇报,同时明示区领导依法应当出庭应诉。如果区领导因故确不能应诉的,法制办会在庭审结束后第一时间向区领导汇报庭审情况。“为了实现行政机关负责人出庭应诉工作的常态化,平谷区政府在建章立制的基础上,还将这项工作纳入到全区法治建设长期规划,列入了区政府的折子工程和绩效管理体系。”姜帆说。

  经历了两次庭审之后,姜帆意识到应诉能力的重要性,“我们还加大了领导干部应诉能力的培养,采取观摩庭、轮回模拟法庭、常务会学法、依法行政培训、法官授课等多种途径,让大家学会怎样当被告,推动了我区行政应诉工作向纵深发展”。

  3行政首长出庭,从审判实践到国家法律

  从司法建议到“红头文件”

  “告官不见官”现象在我国行政诉讼中长期存在,一直饱受诟病。新《行政诉讼法》明确要求“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”。就在全国各地陆续建立行政机关负责人出庭应诉机制之时,北京市平谷区已将推动行政机关负责人出庭的“平谷路径”升级至3.0版。目前,平谷区行政机关负责人出庭应诉率已超60%。5年前,这一数字仅为2.45%

  平谷区人民法院党组成员、政治处主任张海成在接受本刊记者采访时说,2010年年底,平谷区人民法院行政审判庭对2006~2010年审结的行政案件进行调研,在114件行政案件中,只有在起诉北京市规划委员会规划许可的案件中,北京市规划委员会平谷分局副局长出庭应诉。这位副局长成为5年间唯一出现在法庭上的行政机关负责人,而其他行政机关的“一把手”则从未露过面。

  2011年1月19日,平谷区人民法院向平谷区人民政府发送当年的第1号司法建议——《关于加强由行政机关负责人出庭应诉的司法建议书》,建议区政府建立行政机关负责人出庭应诉制度,并将其纳入依法行政的考核中去。

  该司法建议受到时任平谷区区长张吉福的高度重视,获得时任常务副区长姜帆的重要批示——“请法制办研提意见”,并责成区政府法制办对行政机关负责人出庭应诉工作认真加以研究。

  平谷区人民政府法制办主任张玉娟回忆说:“看完区法院的司法建议,法制办意识到行政机关负责人出庭应诉已经是一件迫在眉睫的事情。不改变现状,就可能会造成官民矛盾慢慢累积甚至激化,不利于保护群众的合法权益,也不利于维护社会稳定。”

  当年5月,平谷区政府出台了《关于加强行政机关负责人出庭应诉工作的意见》,其中规定:“行政机关负责人出庭应诉工作列为行政机关依法行政工作的重要内容,并与绩效考评挂钩,对出庭应诉工作开展不力的单位予以通报批评。”同时,还列举了行政机关负责人应当出庭应诉的6种情形,即本单位本年度发生的第一起行政诉讼案件,案情重大且复杂、社会影响重大的行政诉讼案件,涉及群体性纠纷的行政诉讼案件,人民法院建议行政机关负责人出庭应诉的行政诉讼案件,上级行政机关要求行政机关负责人出庭应诉的行政诉讼案件和行政机关负责人认为需要出庭应诉的其他行政诉讼案件。

  与此同时,2011年6月,在平谷区人民法院审理的国有土地使用权登记一案中,时任区长张吉福在庭上积极发言,开创了全市区长出庭应诉之先河。至今,张玉娟还清楚地记得,开完庭没过几天,张吉福区长就给一位镇长打电话,“下一个是你们的案子,你得出庭去”。

  同年11月,平谷区政府根据半年来行政机关负责人到法庭应诉的情况,研究制定了《平谷区行政应诉工作规则》。该规则设计了十多项制度,形成了平谷区独有的行政应诉工作制度体系。至此,一套完整的行政应诉工作制度在平谷区建立。

  从司法建议到政府“红头文件”,平谷区人民法院与区法制办开始合力促使行政机关负责人出庭,在接到法院发出的出庭建议书后,法制办会再发一份出庭督促函。

  张玉娟介绍说,每年年初,在区政府常务会上,法制办都会对负责人出庭应诉情况进行通报。同时,法制办每年都会出一本《平谷区法治政府建设情况报告》,里面详细记录了行政机关负责人出庭应诉情况、行政机关败诉案件明细表以及对此项工作的绩效考评得分情况等。2015年,随着新《行政诉讼法》的实施,区政府将2011年制定的《平谷区行政应诉工作规则》做了修订,将“以区政府为被告的应诉工作”单独列为一章,依法明确规定此类案件由区长或区长指定的副区长出庭应诉。同时,将区政府层面的负责人出庭应诉流程规定得更加明确,更具有可操作性,以便推动区级层面的领导对此项工作重要性的认识。

  2014年9月,北京市高级人民法院在平谷区召开全面推进行政机关负责人出庭应诉工作现场会,北京市政府法制办对平谷区的此项工作给予了高度肯定,姜帆在会上代表区政府做了经验介绍,西城、石景山等多个区县政府及部分行政机关到平谷区学习。2016年3月,上海浦东新区政府法制办专程来平谷区学习行政机关负责人出庭应诉经验。“我们说到针对不按《规则》出庭的情形,法制办会向行政机关发督促函时,他们有种茅塞顿开的感觉。”张玉娟说。

  “平谷路径”促行政机关负责人出庭入法

  张海成介绍说,2011~2014年,平谷区人民法院推出“平谷路径”1.0版,主要是督促行政机关负责人走上法庭。2014~2015年,平谷区人民法院推出“平谷路径”2.0版,要求行政机关负责人在法庭上要“出声”。如今,平谷区人民法院又推出“平谷路径”3.0版,不仅要求行政机关负责人出庭、出声,而且要求见效果,实质性解决行政争议。

  “现在回看,我觉得我们最初的做法形式意义更大一些,而现在是实质性解决纠纷,你来出庭就是为了解决问题的。”张海成说。据张海成介绍,最初,行政机关负责人是怕败诉的。但随着法院的回访、法制办开展普法讲座,他们慢慢地能接受败诉了。再后来,他们开始关心为什么败诉了,从自身找原因。

  令张海成没想到的是,自己竟因为“平谷路径”而被邀参加《行政诉讼法修正案(草案)》立法评估会。

  在评估会之前的2014年6月19日,全国人大法工委到北京市高级人民法院调研。时任平谷区行政审判庭庭长的张海成作为基层法官代表参加了调研会。会上,张海成就行政机关负责人出庭作了详细的介绍。“当时,修正案草案第一稿并没有行政机关负责人出庭的内容,信春鹰主任认真记录了我的发言。”张海成说。

  8月25日,《行政诉讼法修正案(草案)》二次审议稿提请全国人大常委会审议。张海成作为唯一一名基层法院代表应邀参加立法评估会。此时,他看到修正案草案第二稿已将行政机关负责人出庭应诉写入总则第三条第三款。

  将审判实践写入法律,张海成心情自然无比兴奋,这是对“平谷路径”的认可,也更加说明行政机关负责人出庭的重要性。

  北京市第四中级人民法院院长吴在存在接受本刊记者采访时,特别强调了行政机关负责人出庭的意义——

  首先,对于一些存在重大争议的案件,如果负责人出庭,有利于案件当庭的沟通协商和化解。说白了,他能拍板定案,他有决策权。

  其次,有利于彰显法治政府的形象,体现了对法治的崇尚和对法庭的尊重,也有利于改善官员在老百姓心中的形象。

  再次,体现了官民之间平等对话交流、协商解决矛盾纠纷的诚意。民告官的案件,普通老百姓能与官坐在一起平等协商,增加行政相对人对政府的信任度。

  最后,负责人通过参与法庭的庭审活动,能更直接、及时、全面、深入地了解行政行为实施过程中存在的问题,有利于及时整改规范。

  4吴在存:行政机关负责人出庭重在质量效果

  人物简介:

  吴在存 二级高级法官,北京市第四中级人民法院(北京铁路运输中级法院)党组书记、院长、审判委员会委员,从事审判工作31年,主审首例诉区政府安监行政批准案等重大新类型案件并产生良好的社会影响。

  2016年3月31日,吴在存院长主持发布了该院《2015年行政案件司法审查报告》。该报告显示,2015年,该院共受理以区(县)政府为被告的一审行政案件1397件。在审理的行政案件中,本市16个区(县)政府均已涉诉。而在一审行政案件中,判决行政机关败诉案件占全部实体判决案件的25.24%,败诉案件涉及12个区(县)政府。

  吴在存表示,这一年,从出庭应诉的行政机关负责人庭审表现来看,总体上还是不错的,“行政机关负责人出庭,彰显官民平等、有利于化解矛盾纠纷,意义重大”。然而,在庭审中,吴在存还是发现行政机关负责人出庭时存在的一些问题,并提出他对负责人出庭的一些看法:

  一是应避免负责人出庭的形式化。有一些负责人对涉诉案件的相关法律、对案情事实不了解,在法庭上原则性的话说得多,或者以代理人为主说,只给负责人准备一两个表态性的发言,负责人实质参与的程度不够。

  二是注重法庭上的互动交流。原、被告在法庭上各讲各的理,双方缺少一些实质性的交流和互动。负责人出庭应该注意加强与行政相对人人性化的互动。你讲的是法理,老百姓讲的是情理,怎么能做到法、理、情相容,更人性化、更具亲和力,能良好地交流沟通,这是行政机关负责人在应诉上需要提高的。

  三是行政机关要有一定的宽容度,多包容老百姓。老百姓对很多情况或法律不了解,说话啰唆、重点不突出、逻辑性不强、情绪化。这时候,政府人员应该有更多的包容心。多一点儿换位思考,才能互信,才更有利于树立政府形象。

  四是法庭上负责人要少讲官话,要以老百姓易于接受的、听得懂的语言说,让对话朝着更加有利于矛盾化解的方向发展。

  五是出庭负责人应注重庭上、庭下相结合,在庭审结束后,可以跟老百姓多做一些实质性交流,这会更彰显政府官员的诚意。

  那么,是不是行政机关负责人出庭越多越好呢?吴在存的回答是否定的。

  虽然行政机关负责人出庭应诉意义重大,但不宜刻意要求行政机关负责人过高的出庭率。行政机关负责人依其职责平时有很多工作,如果每一起案件都亲自出庭,势必会影响其他行政工作。谁最适合、最需要出庭应诉,谁出庭最有利于相关问题的解决,这才是重点。在多数情况下,并非行政级别最高的人对案件事实了解最清楚。恰恰相反,一线执法人员可能是最了解案情的,最能把相关事实证据情况说清楚。因此,对于一起具体的行政诉讼案件,作为被告的行政机关委派有一定决策权力的副手或是直接参与人出庭应诉,很多时候更能达到有效解决行政争议的目的。当然,对于一些老百姓比较关注的、涉及重大民生的、存在较大争议的案件,还是倾向于由行政机关负责人出庭应诉。

  最后,吴在存提出行政机关负责人对法庭上发现的相关的行政执法行为实施中的瑕疵,后续一定要整改、规范,通过一起案件发现一类问题,有效防范这类问题再发生。

  摘自《法律与生活》半月刊2016年6月上半月期

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