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强拆厂房拒赔 巨额补助成谜

——上海市松江区新桥镇新凯路122号被强拆工商户追讨补偿款诉讼调查

本刊记者/邓秋君

  《法律与生活》上海市松江区新桥镇马汤村原有一块百余亩的土地,性质是村集体土地、农用地。在20世纪八九十年代,农村集体组织在这块地上建了一些房屋。

  从1994年开始,该块土地包括地上的房屋由本村村民沈文荣承包经营。为此,他成立了一家公司——上海文荣特种养殖有限公司。该块土地上原有一处鱼塘,后被沈文荣推土填平。

  2004年,上海市松江区房屋和土地管理局新桥所为上述房产出具了《产权证明》,兹证明这些房产为马汤村村委会所有,产权证正在办理当中。后沈文荣获得房屋的所有权后,把房屋或出售或出租给他人进行生产经营。包括当地、江苏、安徽、福建、浙江等地的投资客分别投入100万~1000万元不等的资金用来购买房屋或投资建厂,并以“新凯路122号”为住所或经营场所进行了公司或个体工商户登记注册。这些企业为当地解决了部分就业且正常纳税。

  2015年6月,新桥镇人民政府突然张贴《强制拆除违法建筑决定书》,这些企业被通知要拆除房屋。截至2016年4月,该地块上涉及的33家企业的所有房屋被全部强拆完毕。

  如今,被强拆商户损失惨重,镇政府却表示不予补偿。这合理合法吗?法律专业人士回答:不合法,应予合理补偿!

  民事诉讼:工商户因强拆诉诸法律

  上海市松江区新桥镇新凯路122号地块上有30多家大小不一的企业,如上海连吉水泥制品有限公司、上海超欣玩具厂、上海天和饲料有限公司等。从2015年开始,这些企业商户们或租或买的厂房被陆续强拆,而且没有得到任何补偿。

  在多次与新桥镇镇政府沟通无效以及申请政府信息公开相关文件无效的情况下,工商户们决定拿起法律武器,把镇政府和实施拆迁的单位告上了法庭。

  2016年4月21日,冒着淅沥的小雨,记者来到上海市松江区人民法院,旁听了一起商户对被强拆不满的民事诉讼案。这起官司是由《上海市松江区新桥镇人民政府强制拆除违法建筑决定书》沪松新府强拆决字(2015)第000006号而引起的。

  该案原告袁俊书位于新桥镇新凯路122号的厂房被强拆。该案被告有三个:上海新闵资产经营管理有限公司(以下简称新闵资产公司)、沈文荣和文荣特种养殖有限公司。当天庭审出庭的仅有新闵资产公司一家。原、被告双方就所涉强拆厂房建筑是否属于违法建筑而展开辩论。

  原告袁俊书的代理人上海王育文律师事务所律师李俊陈述:

  2010年11月,袁俊书经人介绍买下新凯路122号文荣养殖厂的一幢厂房和办公室面积约900平方米,花费80多万元,修繕和装潢房屋又花费了30多万元。此后,袁俊书将房屋租给上海连吉水泥制品有限公司。

  2015年6月底,新桥镇镇政府发通知给袁俊书,说房屋是违章建筑要拆除,且不给任何费用。袁俊书开始打官司。在打官司过程中,政府说前面他们发的通知已经早被他们撤回。但

  2016年4月5日下午,政府叫人突然强拆了袁俊书的房屋。袁俊书让对方出具相关合法手续,他们不仅没有出具,而且还让袁俊书有本事告他们。

  对于原告的陈述,被告认为原告所有的建筑均没有合法手续,属于违章建筑。

  法官也当庭向原告提问:“你有土地使用证吗?你有建设许可证吗?你有房屋产权证吗?”

  李俊律师说:“如果我们这些证件都齐全,也就不用打这个官司了。但这些证件不齐全并不能说明我当事人所有的房屋就是违法建筑。我当事人所有的房屋建造于20世纪八九十年代,当时建造的房屋根本不需要这些证件。我方现已提供的《产权证明》和工商登记执照等证据已能充分证明我当事人所有的房屋不属于违法建筑。”

  这起诉讼原告虽是袁俊书一人,但有不少新桥镇新凯路122号地块上的企业主前来参加旁听。庭审结束后,企业主们告诉记者,他们都是在年轻时从外地来上海创业的。如今,经过20多年的奋斗,他们已经小有成就。没想到,这次突如其来的强拆,让他们辛苦多年积累的成果化为乌有。这种感觉让他们锥心泣血,欲哭无泪。

  创业者:遭遇强拆,梦想破碎

  4月18日,记者来到新桥镇122号地块时发现这里已是一片废墟。在进入废墟的必经道口,有保安看管,不许外人随意入内。入口处悬挂的“进行环境综合治理”红色条幅被雨水打湿垂在地上。记者看到废墟里面还埋着一些变压器、空调、太阳能等机器设备。

  一位被强拆户袁忠福领着记者去看自己被推倒的厂房。他指着一堆废墟说:“我是生产木板的,还有很多产品在厂房里存放。被突然强拆后,这些产品没来得及转移出来,都压到砖瓦下面了。这段时间连续下雨,恐怕都要泡坏了,直接财产损失至少一两百万元。”

  上海亮祖机械制造有限公司的股东陈亮对记者说:“2015年7月27日凌晨2点多钟,新桥镇镇政府突然对公司位于新凯路122号地块上的房屋进行强拆。等我们赶到现场时,房屋已被拆光,并造成员工严重受伤和所有机器设备损坏,直接经济损失高达600多万元。”陈亮表示,当时他们打110报警,得到新桥镇派出所的答复为“这是政府部门正常执法”。派出所建议陈亮向相关部门反映。而镇政府工作人员曾经明确表示,只要陈亮等人拿到土地增减挂钩的补偿标准,就按照补偿标准补偿给他们。可是,当他们拿到市政府的土地增减挂钩文件去与镇政府沟通时,得到的结果却是分文不赔。

  该地块上另一位房屋所有人顾元海告诉记者:“我是2013年5月花费约290万元购买的这几间房屋。这块地属于198号地块。按照上海市的政策,198号地块上的房屋不属于违法建筑(因为房屋都是20世纪八九十年代建筑的)。当时,听说历史遗留下来的这些房屋不属于违法建筑后,我才买下这些房屋。镇政府和新闵资产公司曾明确告诉我们,国家有《物权法》,拆迁的时候该补偿一定会补偿给我们的。谁能想到镇政府竟然于今年4月5日在没有任何通知的情况下,强行把我的房屋拆除,给我造成了巨大的经济损失。”

  上海连吉水泥制品有限公司企业负责人赵云华表示,他们企业的生产建设用地是以租赁方式取得的。企业先后投资1500万元用于硬件建设。其企业除了土地是采取租赁农用地方式之外,其他所有手续一应俱全。该企业还是上海市混凝土行业协会会员。

  一位名为程正华的小企业主向记者表示,他是新凯路122号地块上房屋的租户,从2010年开始租赁这里的房屋进行生产经营,他们一家人的吃住也都在此。2015年7月29日12点30分,天气酷热。新闵资产公司的领导带来100多人到该厂。当时,程正华的家人和工人正准备吃午饭。大家原以为对方来帮他们搬机器设备,但没想到他们把当时在场的程正华的儿女、母亲和工人强行拉到楼下外面的路上,把程家很少部分的物品搬到外面后,就开始实施强拆。厂房里还有好多设备、模具、配件、办公家具、太阳能设备、电热水器等全部被砸在废墟中。程正华表示他掌握相关强拆时的视频,“我损失了近百万元的设备、家具和配件等。他们起先表示只肯赔我5万元。后来连这5万元钱都不愿意赔了”。

  镇政府表态:强拆有理,一分不补

  2016年4月18日,记者来到上海市松江区新桥镇镇政府采访。只见镇政府办公场所很漂亮,其办公楼前有一大片草坪,最外边有一道“护城河”,“护城河”外又是一片灌木绿化带。镇政府大门口戒备森严,记者跟保安交涉了半天也无法进入。保安指使记者到镇政府对面一个院子里找信访室。记者向信访室蒋主任表示了采访意图,他说跟领导汇报后再决定是否接受采访。后几经联系,第二天下午,新桥镇党委副书记钱峰和信访室蒋主任在信访室接受了记者采访。

  记者:位于新凯路122号地块的土地是什么性质的?是否属于松江区规划的土地减量化范围?政府对该地块有何规划?

  钱峰:这块地是农业用地,有110~120亩,属于土地减量化范围,规划后恢复为农田,搞种植。

  记者:据了解,上海市规划和国土资源管理局及上海市财政局于2015年3月11日印发了《“198”区域减量化市级资金补助实施意见》,提出对减量化土地发放专项补助资金,标准为20万元/亩,并要求各区政府自筹资金另外增加补助。松江区政府是否有这样一个补助安排?有无下发建设用地减量化指标管理或实施文件?

  钱峰:这个文件我们没见到。区政府公开的文件都可以上网查。这个资金是在复垦后由市政府国土部门验收合格后才发放的,之前得先由地方基层政府垫付这个资金,现在还没有拿到。

  据记者了解,《“198”区域减量化市级资金补助实施意见》中明确规定:具体措施是先预拨50%的预算补助资金到区、县财政局,项目完成并通过验收后拨付剩余50%的补助资金。可是,新桥镇的领导却说他们是复垦完成后由市政府验收合格后才能拿到补助款,而前期费用都由镇政府先行垫付。

  关于上海各郊区的建设用地减量化指标管理或实施文件,记者很容易就获得了金山区人民政府印发的《金山区集建区外现状建设用地减量化工作实施意见》和奉贤区人民政府印发的《奉贤区集体建设用地减量化指标管理试行办法》等文件。奉贤区该试行办法的基本原则有一项是“有偿使用原则”,即通过集建区外的现状建设用地整理复垦获得的新增建设用地指标及占补平衡指标,按80万元/亩收购。这80万元中有60万元为指标收购费,支付给各镇,完成年度减量化任务的再支付20万元作为奖励费用。工业用地减量化的先行支付额度为40%,作为减量化启动资金。但记者通过多种途径均查不到松江区的相关文件。

  记者:被拆户赵军、文江明、王保磊、林文信、朱建青、杨庆权等人说,他们有的厂房是在半夜被突然强拆,还有机器设备、产品和生活用品都被埋在废墟下,有这种情况吗?

  钱峰:我们没有暴力拆除,也没有在半夜强拆,都是在白天进行的,而且多次上门通知、做工作,室内也都已经搬空,在拆除前拍照登记了,没有贵重物品。

  记者:强拆是由新桥镇政府实施的吗?记者能看一下你们拆除时拍摄的相关照片和录像吗?

  钱峰:不是由镇政府强拆的,是由上海新闵资产经营有限公司安排拆除的。但是,我们镇领导到现场维持秩序。照片和视频资料不在我们手上,打官司需要的时候我们会拿出来的。

  按新桥镇政府的回答,记者电话采访了上海新闵资产经营有限公司书记瞿福明。记者问:“122号地块拆迁,是你们公司实施的吗?”瞿书记回答:“是的。”

  后来,记者给瞿书记打电话及发短信补充采访,询问土地若由他们资产公司收回,那么,市政府发放的复垦补助款是否发放其公司?另外,强拆中业主所有的厂房和厂房里的设备、产品、生活用品被损坏乃至报废的损失,资产公司是否负责?对此,瞿书记回复说:“我当时在住院,不了解情况,无法回答。”其对记者询问的补助政策也表示不了解。

  记者又来到松江区规划和土地管理局,向办公室薛主任表示希望了解一下新桥镇122号地块的性质、规划及松江区土地减量化政策规定。薛主任回答说:“规划处的同志不在。(你)先留下提纲,(我们)准备好了答复。”

  第二天,该局办公室工作人员致电记者表示,因为该事件正在打官司,他们局不便回答,等判决结果出来就知道了。

  法律专家:应依法拆除,合理补偿

  关于本案被强拆商户到底应不应该得到补偿,记者采访了山东大学法学院教授、硕士生导师、山东省土地法学研究会会长石凤友先生,请他根据现有事实做出法律分析。石凤友做出如下分析:

  一、违法用地和违章建筑持续存在的状况。土地属于村集体所有,村集体在集体所有的农用地上于20世纪八九十年代建造了部分房屋。当时的法律、法规有1986年的《土地管理法》、1982年的《村镇建设用地管理条例》。这些法律法规规定可以根据情况办理建设用地和规划审批手续,没有办理用地手续的属于违法用地建设,没有办理规划审批手续的地上建筑物属于违章建筑。但问题是对于违法用地和违章建筑,当时主管部门没有及时查处,而是任其存在和不断建设。

  二、村委会与沈文荣的租赁合同合法。自1994年开始,村委会将该土地和地上的房屋租赁给了沈文荣,沈文荣在此地块上成立上海文荣特种养殖有限公司。这块地上原有一处鱼塘,后被推土填平,属于正常的经营行为。

  三、有关主管部门出具的盖有公章的证明说明对于涉案土地房屋的产权状况的认可,并且承认村委会的所有权与承租人的使用权状态,可以办理产权证书。沈文荣只是取得了土地房屋的使用权,在经营过程中出租或者出售给其他人继续经营的行为,只需村委会同意。出租、出售的行为是一种转租的行为,该行为合法,应该产生相应的民事法律权利义务。后承租土地房屋的个人和公司依法经营、纳税、安置就业,这些有一定社会贡献的行为应该予以肯定。

  四、20世纪80年代,国家对农村集体建设用地违法情况进行了多次清查处理,一般都以给予罚款后补办用地手续完结。至于本案涉及的土地房屋为什么没有办理补办手续,可能有各种各样的历史原因。但是否补办相关手续并不影响村委会对土地房屋的所有权,也不影响其他人承租经营使用的权利存在。

  五、镇政府违法行政下达《强制拆除违法建筑决定书》后,又在诉讼中自行撤回,属于自行纠正违法行为。当事人若坚持诉讼,法院仍然应该依法判处镇政府行为违法。那样可能就会避免再次强拆行为的发生。

  六、上海新闵资产经营有限公司作为新桥镇政府成立并主管的公司,将各村集体资产和土地都放到该公司来统一经营管理。应该对照目前关于土地流转政策和《土地承包法》的规定进行分析。如果违背农民的意愿,没有按照法定程序,该公司自身的合法性就应受到质疑。如果是依法成立的公司,按照行政法原理,其不具备行政主体资格,无论是实施了哪种形式的拆迁行为,都是自始至终违法的行为,应该承担相应的法律后果。对公民、法人和其他组织造成损害的,应该承担赔偿责任。

  七、村委会是土地房屋的合法所有人,只不过没有办理相应产权登记手续,即使属于违法用地和违章建筑,由于历史久远,按照《行政处罚法》的规定也不应该再追究。无论哪一级政府拆迁都应该协议办理,合理给予补偿。至于补偿款的数额,应该参照市场价双方协商确定。至于沈文荣和其他实际投资人的利益,按照物权法占有的原理,他们拥有相应的权利,应该与村委会协商,依据所签订的租赁合同的约定处理。没有约定的,可以协商处理或者通过仲裁、诉讼解决。

  八、关于当事人提及“减量地”复垦问题,应该依据关于城乡建设用地增减挂钩或者土地综合整治政策确定补偿款数额多少以及如何补偿,那是另外一种法律关系,应该参照复垦主体、村委会、镇政府、市政府的具体规定办理,还要依据建设用地指标在土地市场上交易的价格来确定。

  此外,对于这次强拆事件,著名征地和拆迁律师、北京市盛廷律师事务所主任毕文强认为:1。上海新桥镇该块土地上的房屋属于集体建设用地上的房屋,当地农村集体组织在地块上建设房屋并向外租赁的行为在实践中应当受法律的保护。事实上,南方一些省份的集体组织在农村集体建设用地的流转使用方面均走在前列。2。作为房屋的使用人,相关企业的投资促进了当地的经济发展,应当受到法律的保护。3。本次的强拆行为是由新闵资产经营公司实施,但从信息上了解,其是受镇政府委托的,应当视为新桥镇政府的行为。其行为后果应当由镇政府承担。4。该拆除行为如果是违章拆除,必须依法由规划主管部门认定为违章建筑后由有权部门拆除。本案中新桥镇的委托行为显然不合法,应当就违法行政承担责任。5。如果该拆除行为基于土地减量化的征收行为,则应当对土地及地上附着物进行补偿,那么企业应当有部分补偿。另外,在征收中,针对企业的停产停业损失也应当补偿。

  后记:据记者了解,上海市提出的“减量化”政策,是对不符合土地利用总体规划要求、社会经济或者环境效益较差的建设用地,通过拆除复垦等土地整治工作,恢复农地生产能力,发挥生态用地功能。该政策的核心是,减少工业建设用地,复垦或绿化,整治环境。

  上海市市委书记韩正指出:郊区是上海未来发展的主战场,必须做好建设用地减量化。

  按照这一政策,复垦是有补助的,上海市政府给出的补助标准为20万元/亩。此外,各区自筹资金每亩地再补助数十万元不等。即使不算松江区政府的补助,仅就上海市政府补助这一项,按标准算,新凯路122号地块也能得到2000多万元的复垦补助款。那么,市政府下发的这一项补助款,新桥镇政府到底是打算怎样使用呢?我们期待上海市或松江区能就复垦补偿款怎么安排使用有更明确的指示或解答,政策细则能更具体、更透明,同时有严格的监管措施。对于为地方经济发展做出过贡献的群众,无论来自哪里,政府都应给予其应有的尊重和公正的待遇,而不是与民争利。对于此次强拆事件,本刊将继续跟踪报道。

  摘自《法律与生活》半月刊2016年6月上半月期

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