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遭遇政府“变卦” 重庆开发商折戟德江

——贵州省德江县开发商巨额投资“清零”事件调查

  《法律与生活》杂志社记者 邓秋军

  贵州鑫盛昌置业有限公司(以下简称鑫盛昌公司)和重庆籍民营企业家白正超,因深信《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》必将开启贵州发展的春天,自2013年年底,先后在贵州省德江县投资7500万元参与当地基础设施建设谋求共赢。然而四年后,鑫盛昌公司和白正超不仅巨额投资血本无归,而且债台高筑。对此,本刊记者于2017年7月23日至26日到德江县调查采访,深入了解了事件始末。

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三年多以前挂牌出让的42—2#、42—3#地块现貌

  企业投资遭遇政府“变卦

  2012年12月4日,德江县政府(甲方)与中交四公局第二工程有限公司(乙方,以下简称中交四公局二公司)签订《德江县城至乌江航运港口项目合作框架协议》(以下简称《框架协议》),项目采用BT/BT+EPC等模式建设实施。双方约定:支付方式以城南新区42号、66号地块(实际履行地块号变更为42-2#宗地、42-3#宗地)共计181.5亩为工程款支付抵押保障,当工程量完成30%时进行拍卖;第一次缴纳总拍卖款的30%,其余拍卖款待工程完工初通车时进行缴纳,所有拍卖款缴纳后即返还给施工方作为工程款。随后,中交四公局二公司与该项目承建单位重庆华朗建筑劳务有限公司(以下简称华朗公司)签订了《工程承包合同》。

  为保障工程进度款得以兑现,华朗公司法定代表人朱才洪设立鑫盛昌公司,拍得德江县国土资源局(以下简称德江县国土局)出让的城南新区42-2#、42-3#两块土地的土地使用权。为及时缴纳土地出让金给德江县政府,朱才洪邀请同乡白正超到贵州共创大业。白正超深信有《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》的助推,自己投资贵州必然会实现双赢。因此,他和朱才洪签订《投资合作协议》后,于2013年12月19日将5000万元转给鑫盛昌公司缴纳土地出让金,后续双方又共同出资2500万元,总计缴纳7500万元出让金,超过《德江县城至乌江航运港口项目合作框架协议》约定的土地总拍卖款的30%(42-2#、42-3#土地总拍卖款为1.7亿余元)。至此,鑫盛昌公司完全履行协议约定。

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德江县国土资源局

  当鑫盛昌公司和白正超憧憬着在约定地块上开发建设的时候,德江县政府及国土局的一连串违约行为让他们遭遇了始料未及的投资厄运。按照《框架协议》第四项规定:“甲方同意提供足以覆盖回购价款的第三方土地使用权及其附属建筑物的产权作为抵押,以保证甲方按照约定履行合同项下的义务,并就本项目的抵押担保共同签订一份抵押合同并就该抵押合同办理强制执行力公证并到有关部门做抵押登记。”然而,德江县政府至今未做任何抵押登记。按照《土地出让合同》约定,德江县国土局本应于2014年4月30日前将42-2#、42-3#土地交付鑫盛昌公司;按《框架协议》,鑫盛昌公司可分次缴纳出让金,分次办理土地使用证。然而,德江县国土局突然变卦,非要鑫盛昌缴纳全部出让金后才同意交付土地。

  记者调查发现,自签约起,涉及土地抵押担保事项,德江县国土局一直没有执行和兑现事先合同约定,致使投资商投了资却拿不到地,权益被动受损。鑫盛昌公司股东坦言:“我们先期把出让金交给政府,后来政府又单方违约,久拖不决。德江县国土局为此开出的违约金数额已经超过合同标的,致使我们企业资金链断裂。谁造成这样的结局?事件原点在于政府的诚信缺失、不守契约……”

  德江县国土部门被指违约

  德江县政府费尽周折招商引资,县国土局为何拒不履约,甚至不惜以牺牲政府公信力为代价?2017年7月25日,记者来到德江县国土局调查事件原委。

  记者询问该局局长陈献国、副局长逄雪莉,是否清楚《框架协议》。陈献国先称其不知道这个协议,后又改口称“知道一点儿”。但他一再强调:“42-2#、42-3#两块土地的出让与《框架协议》没有任何关系,(土地)走的是正常的招拍挂流程。地价款没有交清,就不能办证,这是国家的规定。”

  据白正超反映,德江县国土局在拍卖涉争地块时,把属于国家所有的玉溪河河道面积也纳入商业建设用地拍卖范围。他们发现这一问题后,一再申请要求将其扣除,可国土局对此置之不理。42-2#、42-3#地块面积总计172.5亩,流经出让地块的玉溪河域的河道面积经测算大约为30亩,玉溪河整治公益设施项目占用土地面积近70亩,占出让地块面积的40%。记者咨询某国土部门专业人士得知,规划河道、附属设施和绿化属于国有,将其作为商业用地出让属于违法违规行为。

  德江县国土局告知鑫盛昌公司,必须缴纳涉及河道面积的出让金数千万元,才能有资格谈及所有土地的交付问题。考虑到先行已经支付的部分土地出让金,鑫盛昌公司和白正超积极协调德江县国土局予以扣减该河道面积。但德江县国土局摊出“底牌”——要求鑫盛昌公司先把1.725亿元土地出让金全部缴纳完以后,再重新测算土地面积。

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政府规划图上玉溪河治理工程所设项目占据了出让的土地

  7月24日,记者到玉溪河岸边查看42-2#、42-3#地块地貌状况,发现该两块土地所在的玉溪河两岸已经在大面积施工,两岸已被规划为绿溪滩、花海、入口广场、自行车绿道、儿童乐园、红色历史纪念馆等公共设施。

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已经挂牌出让的土地变身玉溪河治理一期工程

  在德江县国土局采访时,记者再三询问陈献国局长,属于国有的玉溪河河道面积究竟算没算进出让土地?陈献国
先是说出让的两块土地不包含河道,随后又说包括河道,最后又称“这个我不清楚”。他说:“就算把河道(面积)包括进去了,那也是政府研究以后挂牌出让的。你看好了再报名(招拍挂),你看不清不要报名。我不知道算没算(河道面积)。” 而对于河道涉及的数千万元出让金的争论焦点,该局土地利用规划科张科长对记者解释道:“即使把河道面积算了进去,他交完出让金以后还可以申请退还这部分(钱)。”

  记者采访了解,当时,42-2#、42-3#地块的出让单价为100万元/亩,鑫盛昌公司与白正超出资的7500万元足以购买75 亩地(其中42-2#宗地总亩数为59亩、42-3#宗地总亩数为113.52亩)。陈献国对记者说,鑫盛昌公司缴纳了部分出让金,欠缴1亿元土地出让金和几千万元违约金及银行利息。他告诉记者:“鑫盛昌公司擅自占用土地修建厂房。对于这些违法建设,我们要采取行政手段,强行拆除,不能让国有资产流失。”与此同时,陈献国表示:“土地可以交付,也可以不交付。我们没有交付。”

  对此,白正超痛心疾首地说:“国土局以维护国有资产的名义肆意执法,一句轻描淡写的‘没有交付’,却让相关企业和投资者血本无归、债台高筑,甚至让很多人因此被迫融资而触犯法律。”据悉,因不想让先前投资“打水漂”,鑫盛昌公司负责人朱才洪被迫从银行、担保公司以及社会上融资,最终因资金链断裂无法偿还而构成了犯罪。

  在德江县,记者发现类似鑫盛昌公司、白正超在德江县投资折戟的案例竟然不是个案,有不少开发商被德江县国土局推上被告席。陈献国告诉记者:“我这两年跟开发商打了不少官司,我手里一共有12个案子,都是我们起诉的,(诉讼)都打赢了。”当记者问及为何有这么多诉讼时,他说:“开发商不讲诚信,钱没交够。”在当地投资的一名开发商说:“在德江县,一方面我们投资者的权益不能得到充分保障;另一方面,德江县政府和国土局陷入无休止的官司中,疲于应诉,对政府公信力造成太多、太深的硬伤。”

  德江县领导批示变成“鸡毛”

  鑫盛昌公司、白正超与德江县国土局多次交涉无果,土地交付遥遥无期,资金链几近断裂。在这种情况下,考虑到工程进度和地块开发进程,他们决定向德江县政府求助。

  2014年10月18日,鑫昌盛公司向德江县人民政府提出《关于调整土地出让金缴纳时间申请》。时任副县长李斌在德江县国土局公文处理单上作出批示:“城南新区42-2#、42-3#地块出让的地价款是用于支付德江县共和二级工程价款的。为了解决公司实际困难,允许鑫昌盛公司先缴清42-2#,暂缓42-3#地缴纳土地出让金欠缴部分。”然而,国土局不顾实际情况,一味要求企业“交够钱”。

  2015年1月13日,鑫盛昌公司向德江县人民政府提出《关于请求免交欠款土地违约金和利息的申请》。时任德江县长李云德批示:“根据《框架协议》,土地出让价款就是用于支付工程建设款的。2014年,鑫盛昌公司实现了建安产值1亿多元,而工程款只支付了3500万元。在工程建设期间,双方都不计利息和罚息是合理的,请国土局妥处。”对于县长的再次批示,国土局依旧不予理睬,仍作出对鑫盛昌公司进行罚息和利息的双重计收,以至于这两项加起来的年息达到40%之多,致使企业无地开发经营,公司濒临绝境。

  在鑫盛昌公司已缴纳7500万元土地出让金的情况下,德江县国土局除了一味索取与《框架协议》约定不符、与县领导批示不一的土地出让金、违约金、利息外,尚未全部履行土地平整交付的义务。记者在现场发现,合同签约四年后的今天,涉争地块上还有几座坟墓尚未征迁,没有达到土地交付条件。

  对此,北京京益律师事务所主任焦超律师接受记者采访时评析道:“德江县国土局作为德江县政府组成部门,必须执行县政府和县政府法定代表人县长的决定及优惠招商政策。”

  国务院《关于加强政务诚信建设的指导意见》第五条第(四)项规定:完善招商引资地方性法规规章等,严格依法依规出台优惠政策,避免恶性竞争。规范地方人民政府招商引资行为,认真履行依法作出的政策承诺和签订的各类合同、协议,不得以政府换届、相关责任人更替等理由毁约。因国家利益、公共利益或其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的,要严格依照法定权限和程序进行,并对相关企业和投资人的财产损失依法予以补偿。

  法院判决结果两重天

  因为德江县国土局的强势和违约,鑫盛昌公司和白正超不仅无地经营,而且要担负滚雪球般的违约金和利息——仅“违约责任”一项就要支付高达四五千万元违约金。这对于民营企业和投资商来说,无异于毁灭性的打击。企业不得已,走上法律渠道进行维权。

  为了与朱才洪及其控制下的华郎公司、鑫盛昌公司划清界限,白正超于2015年向铜仁市中级人民法院起诉,后法院以(2015)铜仁民二初字第11号的《民事判决书》明确:“被告鑫盛昌公司、朱才洪、华郎公司继续履行与原告白正超签订的《投资合作协议》,原告白正超享有鑫盛昌公司依法竞拍的德江县城南新区42-2#宗地59亩和42-3#宗地11亩土地开发和收益权。”在申请铜仁市中级人民法院强制执行时,德江县国土局却以鑫盛昌公司未足额缴纳两宗地的全部价款为由,不予办理涉案地块的70亩土地使用权证书。在记者采访时,陈献国说道:“土地都不是鑫盛昌公司的,地是我们的,打赢那场官司有什么用?”

  随后,德江县国土局也向铜仁市中级人民法院起诉鑫盛昌公司,要求解除与鑫盛昌公司的合同,由鑫盛昌公司支付违约金、利息等赔偿。后法院作出(2016)黔06民初37号的《民事判决书》,要求鑫盛昌公司承担42-2#、42-3#宗地违约金、利息,并解除了42-3#宗地合同。同一法院,针对同一地块,在一年时间内做出前后两份判决。而前后矛盾的判决结果,让原本就不简单的事件,再添“一地两主”的乱象。

  自认为是“德江县国土局不守约定,让本应在三年前交付土地、现已开发融资回报的项目成了泡影,但铜仁市中级人民法院却判决德江县政府部门胜诉”,鑫盛昌公司和白正超只能走上继续维权的艰辛之旅,上诉到贵州省高级人民法院。

  2017年6月29日,贵州省高级人民法院作出“维持原判”的二审判决。白正超想不通的是——德江县国土局违约在先,单方面将国有河域纳入出让地块,导致出让面积与实际面积出入过大,且一味索取高额出让金而不尽土地整理交付等责任,致使相关地块至今不具备土地交付条件;法院法官不到土地现场调查论证,得不到客观采信;作为德江县政府法定代表人、县政府最高行政首长,李云德县长的批示行为系履职行为,相关合同有关违约金和利息条款变更、重新约定的事实得不到支持;铜仁市中级人民法院一年内两次判决前后矛盾;德江县政府及国土局招商引资后,却以鑫盛昌公司违约的名义,让鑫盛昌公司与白正超于四年前投资的7500万元不仅被清零还倒欠数千万元,又欲“合法”收回土地。曾经踌躇满志激情创业,如今负债累累梦断德江,白正超茫然地追问:“鑫盛昌公司和我共同投资的7500万元哪里去了?谁吞了我们的7500万元?”他说自己在重庆办了几十年企业,这笔钱中,不仅有他辛辛苦苦干了一辈子的积累,还有借来的钱,没想到在德江打了“水漂”。“我原以为跟政府做生意是最保险、最放心的,没想到德江县政府部门这么不讲规矩、不守信用……”这位年过六旬的民营企业家,面对记者屡屡发出沉重的叹息。

  记者在德江县调查过程中,要求采访县委和县政府领导,但未能见到。7月28日,按德江县委宣传部的要求,记者再次向德江县政府发出书面采访提纲,希望予以书面答复。但截至发稿前,记者多次催促也没有得到任何回音。本刊将继续关注并追踪报道事件最新进展。

专家说法

  呼唤以诚实守信为基石的营商环境

  就德江县巨额投资“清零倒欠数千万元”事件,记者采访了中国社会科学院研究生院硕士生导师、中国法学会会员韩骁先生。他认为:一方面,德江县及国土部门的相关行为严重背离优化营商环境要求。习近平总书记高度重视营商环境建设,多次做出重要指示、批示。2016年4月,总书记就东北地区软环境建设做出重要批示:只有建设好投资、营商等软环境,才能有效遏制东北资本、人才流失状况,打破所谓“投资不过山海关”的说法,使资本、人才成为东北发展振兴的重要助力。综观德江县巨额投资“清零倒欠数千万元”事件,德江县政府及国土局契约意识缺乏、诚信缺失,违约在前,违规在先。另一方面,德江县政府不依法履约,损害的是政府公信力和长远发展。投资人缴纳了土地出让金,却得不到土地,这显然不公平、不合法;因国土局违约而造成的僵持拖延了开发,而后再让企业缴纳违约金和滞纳金,显然不是人民政府的行政逻辑……应当看到,打造以诚实守信为基石的营商环境,还企业以公道,还投资人以公道,是德江、铜仁振兴发展,全面建成小康社会的有力保障。德江县国土局的行为将会严重影响德江县发展。以诚待商、以信安商,取信于商、取信于民,才是德江可持续、有质量、有效益的发展正道。

摘自《法律与生活》半月刊2017年11月上半月期

(责任编辑:亦小编)
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