常州毒地事件追问:“污染者负担原则”如何落地? - 新闻调查 - 法律与生活网

设为首页 | 收藏本页

当前位置:首页 > 新闻调查 >

常州毒地事件追问:“污染者负担原则”如何落地?

 实习记者/吕佳臻

  《法律与生活》2016年5月20日,也就是常州毒地事件曝光一个多月后,位于北京市朝阳区的民间环保组织自然之友环境研究所(以下简称自然之友)收到了江苏省常州市中级人民法院寄来的受理案件通知书。相隔一天,涉案企业之一的深圳诺普信农化股份有限公司(以下简称诺普信公司)也发布公告称,其参股公司江苏常隆化工有限公司(以下简称常隆化工)收到了法院的起诉书。这意味着常州毒地事件正式进入司法程序。

  常州毒地事件曝光后不久的4月29日,自然之友针对常州市常隆地块场地污染正式向常州市中级人民法院递交环境公益诉讼立案材料,请求法院判令已搬离污染场地的三家企业消除其原厂址对周围环境的影响,并承担生态环境修复费用和因本诉讼而支出的其他费用,同时在媒体上向公众赔礼道歉。

  根据我国目前的法律,“谁污染,谁治理”仅是一项原则性规定,在具体实践中则形成了政府回收污染土地、组织修复,继而出让的做法。在法律与实践不统一的情况下,自然之友、中国生物多样性保护与绿色发展基金会共同起诉原址三家企业承担修复责任的举动,正是为落实“污染者负担”原则做的有益探索。

  毒地事件中的土壤修复问题

  常州毒地事件的爆发源于中央电视台于2016年4月17日播发的一则调查新闻。记者了解到,2015年9月,常州外国语学校(以下简称常外)迁入新校址后,该校的493人出现皮炎、湿疹、支气管炎、血液指标异常等症状,个别人还被查出罹患淋巴癌、白血病等恶性疾病。

  常外的学生小曾表示,自2015年以来,她一直咳个不停,还出现腿抽筋、脸上长痘痘、手脱皮等异常反应。13岁的小金也出现了身体大面积红疹症状,还伴随剧烈头痛,却一直查不出病因。2016年,小金的症状不见减轻,迫于无奈,他不得不转到了另一所学校。

  许多家长怀疑孩子的病症与学校旁边的污染地块有关。家长口中的“污染地块”指的是学校北边一片总面积26.2公顷的化工厂旧址。这里曾是常隆化工、常州市华达化工厂和常州市华宇化工有限公司的原厂址所在地。

  持有常隆化工 35%股权的诺普信公司表示,常隆化工已于 2010 年 8 月完成整体搬迁,土地所有权已归属常州市新北国土储备中心。

  网上公开的常州市环境科学研究院编制的《常隆(华达、常宇)公司原厂址地块污染场地土壤修复调整工程验收技术方案》显示,随着区域内工业企业的逐步搬迁及规划调整,这三家企业已经陆续搬离。该《方案》还显示,常州市原环境科学研究所是受常州市新北区政府委托对这一地块的土壤和地下水进行评估的。评估结果表明,这一地块“土壤和地下水环境污染较重,用于商业开发的环境风险不可接受,必须对污染场地实施修复”。也就是说,涉事企业已与当地政府完成了土地交接,具体的修复工程由当地政府组织实施。事实上,采取这种做法的地区并不限于常州市。

  中国政法大学环境资源法研究所专家胡静在接受本刊记者采访时介绍,随着城市规模的发展扩大,在某些地方,部分国有化工企业原厂址所在地从过去无人问津的郊区变成了今天受人追捧的黄金地带。为了更好地进行商业用地开发,当地土地储备中心或城市建设投资公司与这些国有企业达成搬迁协议,使土地回到政府手中,并由这些部门或企业代表政府对土地进行平整修复,重新开发为居住、商业或者绿化用地。

  土地交接是一项复杂的项目,其中会涉及土壤修复责任的转移问题。胡静表示,政府对获得的地块进行修复是一种较为普遍的做法。目前,全国人大常委会制定的法律没有对这一问题做出具体的规定。

  不难看出,在土壤修复责任的承担上,我国法律还处于真空状态。“政府承担企业转移后的土壤修复责任应当放到特殊历史背景下看待,毕竟这些企业过去都是国有企业,它的税收和利润都曾上交给了国家。”胡静说。

  民间探索提起环保公益诉讼

  “土地的交接并不意味着土壤修复责任的转移。我国《环境保护法》规定的‘污染者担责’的基本原则需在个案中得到落实。”本案的原告之一 ——自然之友法律与政策倡导部总监葛枫在接受本刊记者采访时说。

  自然之友在递交的民事起诉书中表示,“被告在生产经营过程中,严重污染了原厂址常隆地块后搬离,但均未对该污染场地进行妥善修复”,常外学生的环境异常反应说明该污染场地对周围环境仍有严重影响,其主要是污染地下水及周围土壤、大气环境,损害社会公共利益,其行为违反了《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》等法律法规,应承担环境侵权的法律责任。

  其实,在此次寻求法律手段解决常州毒地事件之前,为了厘清土壤修复责任的承担问题,以自然之友为代表的众多民间环保组织一直在做新的尝试。

  梁思成和林徽因之子梁从诫是自然之友创始人之一。在他的带领下,这支团队致力于推动公众参与环境保护,支持全国各地的会员和志愿者关注本地的环境挑战。自然之友从2005年开始推动公益诉讼制度,是民间最早提出建立这一制度的组织;2008年,该民间组织成立法治项目,并在2011年就当时引发公众关注的云南曲靖铬渣案提起公益诉讼。

  云南曲靖铬渣案是国内首例由民间环保组织提起环境公益诉讼的案件。当时,云南省陆良化工实业有限公司将5000余吨剧毒铬渣非法倾倒在云南曲靖市麒麟区农村,使附近农村牲畜死亡,农田遭到严重污染。为了取证,自然之友团队携专家、律师划着小皮划艇,在南盘江上采底泥。历经4年,自然之友团队才取得该案的重要证据。

  就常州毒地事件提起公益诉讼而言,葛枫说:“我们起诉的直接目的在于让涉事企业承担修复责任。但更宏观的目的是借助个案反映的问题提出可行的解决办法,从而为立法者提供一些参考。”不过,她也坦言,要想达成此目的并非易事,环境公益诉讼的主要难点在于确定环境修复费用和筹集环境损害鉴定评估资金。

  “从技术层面说,目前,我国污染场地的修复技术还不够成熟,对修复工程的监管也有待加强。这都使修复费用处于未知状态。”葛枫解释道,“同时,我国环境类损害鉴定评估费用高昂,对公益环保组织来说是一笔巨大的开支。根据2013年的询价情况,一次环境损害评估大约需要500万元人民币。”

  “土十条”破冰土壤治理困局

  一部法律的制定是多方利益博弈的结果,土壤立法也如此。“这涉及政府责任、污染企业、公共权益三个方面,法律应该明确政府的责任,指出污染企业的法律后果,保障公众的合法权益。”葛枫认为。

  胡静介绍,现实中,“污染者负担原则”缺少具体的法律支撑,“我国有关土壤环境保护的法律条款主要散落在环境保护单行法和农业类立法中,且多是倡导性条文,可操作性较差。直接对土壤保护尤其是土壤污染防治规定以及具有可操作性的制度和措施基本上只有一部规章和三份规范性文件,且规范性文件并不属于立法”。

  胡静提到的这部具有法律效力的规章是环保部于2005年出台的《废弃危险化学品污染环境防治办法》。该《办法》第十四条规定,危险化学品的生产、储存、使用单位在转产、停产、停业或者解散时,应该妥善处置相关危险品,并编制环境风险评估报告,对场地造成污染的,应当在规定的期限内对污染场地进行环境恢复。该规定明确了污染者承担污染场地的修复责任,但没有覆盖企业“搬迁”的情形。即使该规章将“搬迁”纳入考虑,企业违法的后果最多也只是罚款3万元。这缘于规章的效力层级所限。

  与单薄的土壤立法形成反差的是,我国存在大面积的土壤问题。环境保护部和国土资源部于2014年公布的《全国土壤污染状况调查公报》显示,全国土壤环境状况总体不容乐观,在实际调查的630万平方公里土地中,全国土壤总超标率为 16.1%;在调查的 690 家重污染企业用地及周边的5846 个土壤点位中,超标点位占36.3%。

  当前,政府也意识到土壤问题的严峻性,全国人大代表、环境保护部部长陈吉宁在2016年全国两会期间回答记者提问时说,《土壤污染防治法》正在起草的过程中。

  5月31日,备受人们关注的《土壤污染防治行动计划》(以下简称《行动计划》)终于发布。该《行动计划》又被称为“土十条”,它是继《大气污染防治行动计划》和《水污染防治行动计划》出台后的又一项重要的环境保护举措,补齐了土壤治理方面的短板。

  《行动计划》明确了污染地块的治理与修复主体。按照“谁污染,谁治理”原则,造成土壤污染的单位或个人要承担治理与修复的主体责任。责任主体发生变更的,由变更后继承其债权、债务的单位或个人承担相关责任。土地使用权依法转让的,由土地使用权受让人或双方约定的责任人承担相关责任。责任主体灭失或责任主体不明确的,由所在地县级人民政府依法承担相关责任。

  根据《立法法》规定,这项由国务院出台的《行动计划》不属于立法。但作为当前和今后一个时期全国土壤污染防治工作的行动纲领,其对于制定更高层级的法律起到了促进作用。

  “更高层级土壤法的意义在于为土壤的治理修复提供依据,使土壤修复成为义务,而不是可有可无的选择。”胡静说。他还表示,有了法律之后,才有依据准确地鉴别哪些土壤需要修复、确定土壤修复目标、设计修复程序等。如此,才能形成一套土壤修复体系,从而指导具体修复工作的实践。

  案例链接

  江苏环境公益诉讼:涉案企业被判赔1.6亿元环境修复费

  常隆化工并不是第一次走上环境公益诉讼的被告席。大约在两年前,这家公司因将生产过程中的副产酸排入河中,而成为六家涉案企业中被法院判赔数额最高的一家。

  2014年8月,江苏省泰州市中级人民法院判决六家企业承担环境修复费用1.6亿元。其中,判赔数额较高的四家企业不服判决,上诉到江苏省高级人民法院。江苏省高级人民法院院长许前飞担任主审法官,在二审判决时维持了一审法院作出的1.6亿元的判决结果。

  这起案件是我国迄今为止判赔额度最高的一起环境公益诉讼案。而且在当时,该案还涉及环保组织是否有资格对污染企业提起诉讼。这在当时的法律中没有明确规定。本案的审判为类似案件的审理带来了示范效应。因此,常州毒地公益诉讼也有可能重塑法律正义,回答谁来承担污染土地修复责任的问题。

摘自《法律与生活》半月刊2016年6月下半月期

相关热词:

相关阅读