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各地网约车细则如此高冷,法律人怎么破?

         2016年11月1日,交通部等部门颁布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》实施,其明确各地可结合本地实际制定具体实施细则。近期,多个城市已出台实施细则征求意见稿,其中,网约车轴距、排量、年限以及驾驶人户籍等规定引发争议。
 
        各地网约车实施细则是否违法?
 
        网约车新政都涉及哪些法律问题?
 
        法律还能对网约车新政做哪些方面的改善?
 
        如何用法律方法和对策解决“城市病”?
 
        …………
 
  2016年10月30日,深秋的北京南湾子胡同的一座四合院内,一场由法律出版社项目运营中心和无讼网络科技(北京)有限公司联合主办“网约车规制法律研讨会”的研讨会,试图以法律人对社会热点问题的冷静思考,层层解读网约车中的热点法律问题。
 
01 蔡乐渭(中国政法大学)
 
恐网约车会整体死去,传统出租车改革陷入停滞,黑车再度泛滥
 
  2016年10月8号,北上广深同一天出台了网约车的管理细则征求意见稿。有关京沪网约车管理细则的核心内容,归纳起来就是:更加严苛的许可条件,比如要本地户籍和本地驾照。同时对车辆的轴距、排量都有具体的规定。这样的规定有什么问题呢?从行政许可的角度,它存在以下问题:
 
  问题一,违背了市场和公民自主的原则?《行政许可法》第13条有这么一个规定,如果公民、法人或者其他组织能够自主决定的或者市场竞争机制能够有效调节,或者通过事后监督等手段来解决的事项,就不要设定行政许可。就已经运行了三四年时间的网约车来说,它没有发生什么非实施行政许可不可的问题。至少到目前为止,还没有证据证明说对于它的管理,本身有这个必要实行一种事先的许可。我们可不可作一个大胆的设想:不要对其进行行政许可?
 
  问题二,违背禁止地区封锁的条款。《行政许可法》有规定,行政许可“不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务,不得限制其他地区的商品进入本地区市场”。在这个条款之下我们发现,京沪的规定都限制外地户籍的人员到这两个城市从事网约车的经营活动,也限制外地的车辆过来从事网约车的经营活动,这是第二个问题。
 
  问题三,增设了行政许可条件,有关行政许可条件,《行政许可法》第16条第4款是这么规定的:法规规章对于事实设定的行政许可做出具体规定,不得增设行政许可,对行政许可条件做出的具体规定不得增设违反上位法的其他条件。以北京市的网约车管理细则为例,假设其以规章的形式出台,我们可以发现它增设了其上位法即《北京市出租汽车管理条例》所没有规定的行政许可条件。那么它是不是属于增设行政许可条件,在我看来应该是的。
 
  问题四,违背了国办的指导意见。国办“指导意见”确定了“坚持乘客为本”的原则。要求“把保障乘客安全出行和维护人民群众合法权益作为改革的出发点和落脚点,为社会公众提供安全、便捷、舒适、经济的个性化出行服务”。京沪细则与此相背,如北京明确提出了控制人口与缓解拥堵的目标。
 
  问题五,征求意见的时间不充裕,我们知道2015年10月份交通部出台暂行办法的征求意见稿有1个月的征求意见时间,此次北京市只有7天的征求意见时间。同时,国办的指导意见也提到,“要加强社会沟通,畅通利益诉求渠道,主动做好信息发布,回应社会关切,凝聚改革共识,营造良好舆论环境”。在短短一周时间内,能不能进行充分的讨论,有效凝聚共识,我觉得是非常值得怀疑的。
 
02 孟雁北(中国人民大学)

网约车立法:产业规制和反垄断规制的难题
 
  网约车市场话题是一个非常大的问题,可以从不同的角度来观察和思考。如果从网约车市场竞争状况上来看,你会发现网约车这个市场一定在某个产业里面,因此维护市场竞争的反垄断规制就一定和产业规制有着特别密切的联系。
 
  目前在网约车市场上,因为反垄断规制的专业性、抽象性非常强,非常多的结论性意见在我看来目前都没有办法得出来,甚至也没有特别好的理论来做支撑。所以,就反垄断规制来讲,一定会有一个特点,那就是反垄断规制需要谨慎地得出各种各样的结论。
 
  新经济对反垄断法理论和实践提出了非常多的挑战,在这样的挑战下尽管反垄断分析框架没有发生变化,但是要考虑越来越多的要素。在中国反垄断法的视野下,我们还会关注另外一个问题,那就是政府的产业规制会不会扭曲竞争,它由两部分来构成:其一是行政主体在行使行政权利的时候,会不会滥用了行政权力,排除限制竞争,就是我们谈到的行政垄断问题。其二是有时候我们会反思一下政府的产业规制政策,需要思考这个政策的出台在某个角度上作为一种抽象的行政行为,是不是能够经受住反垄断法的考验,能够经受得住当然有一个更宏观的制度就是公平、竞争、审查。
 
  国务院《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》指出:“建立公平竞争审查制度,防止政府过度和不当干预市场,有利于保障资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”。
 
  尊重市场经济规律,处理好政府与市场的关系,着力转变政府职能,最大限度减少对微观经济的干预,促进和保护市场主体公平竞争,保障市场配置资源的决定性作用得到充分发挥。
 
  在这样的前提下,我在想产业规制和反垄断规制之间会形成非常复杂的关系。
 
  最终反垄断规制与产业规制会形成各司其职、约束制衡、重叠执法与互动协调并存的关系模式。反垄断规制与产业规制日渐走向执法融合的基础是反垄断法与产业规制立法的协调。
 
03 熊丙万(中国人民大学助理教授)
 
大众出行方式的选择逻辑:网约车、公交车与黑车
 
  我们今天的讨论和争议主要是围绕北京、上海等大城市对网约车的三限措施展开的,包括限制车主的户籍、限制车辆的登记注册地和对车辆档次的限制。这些限制措施希望达到对网约车数量进行总量控制的效果,从而实现公交优先、绿色出行这样的公共政策目标。
 
  但是这样的一个逻辑是否准确呢?为了分析这个问题,我把乘客分为三个类型:
 
  类型一,价格敏感性乘客群体。前一段时间,各个网约车平台之间火拼,通过高额的补贴来吸引乘客。但最后网约车的市场价格一定会逐渐提高,提高到一个比出租车略微便宜的价格。在这样的条件下,那些原来支付能力相对比较弱的群体会主动地选择回归公交。当然,有一部分支付能力稍微高一些的可能会选择坐顺风车。但总得来说,这一群体回归公交,不会受到政府三限措施要求的影响,可以通过市场自发的调节来实现。
 
  类型二,时间敏感性乘客群体。这又分两种情况。一种情况是在公交发达的地区,很多时候我们会看到自己开车的时间跟坐公交的时间差不多,甚至自己驾车时间比坐公交慢。在这样的情况下,对时间非常珍惜的群体,无论有没有三限政策,通常会主动选择公交。
 
  在另一种情况,公交不发达,同样是时间敏感的群体。如果坐公交需要50分钟,而小汽车只需要一二十分钟,在相应的支付能力范围内,乘客会主动的选择非公交的出行方式,因为这样能够大大节省我们的时间。
 
  如果说政府采用一个政策严格限制网约车的数量,它起到的效果很可能不是让这个群体选择坐公交,这个群体会有三种选择方式:
 
  方式一:打不到网约车坐出租车。但这得有一个前提,出租车有充分的供给。但专门的出租车没有办法满足高峰期的乘车需求。
 
  方式二:自驾。如果三限政策严格执行,这个群体有很可能重新开自己的车,或者买车。
 
  方式三:打黑车。这将是很多乘客的选择,自己没车或者不愿开车,又打不上车,那就选择黑车吧。据保守估计,说北京有10万辆黑车,也有人说20万辆都不止。其中不少黑车在网约车时代被赶上线了。但如果严格执行网约车政策的话,这个群体又会回到线下,重操旧业,让我们回到黑车时代。
 
  类型三,舒适度敏感型群体。
 
  对于舒适度敏感的群体,如果我把网约车限制在非常小的市场供给规模里面,这部分人群会选择自驾和黑车。这样一来,通过严格限制网约车规模来激励乘客选择公交绿色出行的目的会再一次落空。
 
  这说明了从公共政策目标和监管措施的相关性角度看,政策制定者,特别是地方政府,需要特别关注黑车的问题,要采取比目前“三限”政策更具有想象力、创造力和有效性的监管措施,以实现公交优先、绿色出行等目标。至少,让大家回到黑车时代不是一个理性的政策选择。

04 张瑞萍(北京交通大学经济与劳动法中心主任)
 
政府对网约车市场实施监管是正当的,但在经济性监管和社会性监管方式上需要改进
 
  对于网约车市场的监管,各城市人民政府,对网约车市场的进入与运行做出了一些限制性规定,由此引发了政府对网约车经营实施限制的合法性与合理性的讨论。
 
  各地人民政府制定市场监管措施,不可能仅仅单一性地考虑网约车的发展问题,因为他们面临着复杂的环境。确实,互联网催生了网约车的出现,作为一种新的业态,具有极强的生命力,但会形成创新性的破坏,对整个出租车行业的影响是巨大的。毕竟传统出租车行业的历史问题还没有完全解决,各种各样的矛盾在这一时段都集中爆发出来,这就使得政府在制订网约车新政时面临了很大的困难,城市人民政府的立法水平与监管能力受到了拷问。政府出于何种目的以及如何运用看得见的手进行监管成为社会关注的核心问题。
 
  当网约车的市场监管涉及消费者、网约车司机、巡游车司机、平台企业,以及社会等多方面利益时,政府,你该站在哪一边?消费者当然希望价格低、车越多越好,而出租车公司则不希望这样,因为他们的价格是受到控制的,无法与低价车进行竞争。由此产生利益冲突。政府要做一个选择,而这个选择其实是很难的。所以,有时就感觉政府也挺不容易的。
 
  在各种利益面前,政府到底如何选择?事实上国务院的《暂行办法》已经设定了一些原则,比如说要以乘客为本,同时需要强调改革创新、统筹兼顾等。在坚持这样的原则基础上,又要有创新、协调、绿色、发展、开放、共享等理念。因此,政府很难采用单一的价值取向来平衡各方的利益。从法律角度上说,公平、效率、正义、安全等诸多价值考量被纳入到政府网约车新政的制定之中。当这么多的价值选择被纳入到同一个规范之内的时候,很显然,人们在从各自角度和利益出发进行解读时,自然会得出不同的结论,做出不同的评价。
 
  在这样的情况下,政府如何协调不同的社会关系,并使不同的主体能够分享共享经济下的利益就成为一个很重要的问题。因为网约车市场和其他的市场一样都存在既有效率,同时也存在着不完全竞争、外部性和不完全信息等问题。政府要通过对网约车的市场监管达到与一般的市场监管类似的目的,这毋庸置疑的。但是否意味着政府监管是核心的?还是说在市场配置资源之上进行监管?这已经是一个常识性的问题。我们通常会说政府管制肯定是必要的,但是它不一定总是有效的,有的时候,政府可能要帮倒忙,管制不好可能反到不利于网约车的发展。
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