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一夜沦为违建,上海百企面临强拆

——上海松江九亭镇环境整治拆违情况调查

  本刊记者/邓秋军 通讯员/王灵山

  九亭镇位于上海市西南部。一位早年来此地创业的老先生告诉记者,最初,这里还是冷清的乡村。自2002年当地政府在这里招商引资起,江苏、浙江、福建、安徽等地的数百位创业者陆续来此建厂创业,这里便逐渐繁荣起来。

  大家没想到,2016年6月,九亭镇人民政府突然给创业者当头泼了一盆冷水——企业用地和厂房均不合法,将在2016年年底前全部收回拆除。

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上海松江区九亭镇政府办公大楼

  拆违指令突降,厂房一夜变违建

  2016年8月下旬,记者在九亭镇采访时,随处可见大红色的“拆”字涂在建筑物墙上,十分刺目,一些宣传拆迁的红色横幅就挂在企业门前。

  这些即将被拆除的厂房,位于九亭镇原上海久富经济开发区(以下简称开发区),一家连一家,规模都不算小,建筑面积从几千平方米到上万平方米不等。其中,不乏高科技企业以及国有企业,大部分厂房看起来还是崭新的。尤其是开发区所属项目的田富一期至五期,厂房排列整齐、基础设施完善。这些企业,一部分是当初投资人购买村里转让土地自建厂房;另一部分是投资人直接购买开发区已经建成的厂房,当时市价为每平方米1700多元。

  据开发区一位知情人介绍,有创业者于2016年上半年还在此投资建新厂房、进新设备,投资均过千万元。在接到拆除通知之前,他们并没有发现任何征兆。

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面临拆除的某实业公司厂房
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新建的厂房门口也挂着无证建筑必须拆除的条幅

  据记者了解,十几年来,很多企业为了发展,不断把利润投入扩大再生产。有的企业主甚至抵押住房,从银行贷款后扩大企业规模。虽然这些企业的《土地使用证》和《房屋所有权证》还没有办理下来,但他们都相信自己从政府或者通过政府购置的土地或厂房,不会有问题,办证是迟早的事,因为政府承诺会帮他们办好的。

  2016年6月、7月,开发区不少企业主陆续收到九亭镇人民政府发放的《责令限期拆除违法建筑决定书(以下简称《决定书》)》。《决定书》责令企业于指定期限内自行拆除自己所有的建筑物、构筑物。因上海市开展环境整治,九亭镇是重点区域,而这些企业所使用的建设用地或工业厂房都没有取得《土地使用证》和《房屋所有权证》,因此,属于违法用地、违法建筑。

  这不啻是一声晴天霹雳!紧接着,7月25日后,各企业陆续收到供电、税务、环保、公安等部门的电话或书面通知,欲对他们进行停水、断电。上述部门也组成联合执法队,强力推进拆除工作。

  政府单向定价,众企业损失惨重

  8月下旬,记者在九亭镇走访了多家面临拆除的企业。

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久富开发区排列整齐的厂房都在拆除之列
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九亭镇拆违综合执法队

  “九亭镇镇政府、久富开发区管委会还有金吴村村委会的干部分别找我们约谈,他们不挂胸牌,我们也不知道跟我们谈话的人叫什么名字、是什么身份。谈话时也不做笔录、不签字,也没有拿出来相关拆迁文件或者补偿标准文件。这么大的事,全是口头在说。”多位企业主委屈又无奈地说。而有一部分租赁他人厂房的企业租户也被联合执法队告知他们的厂房将在12月底前进行定点爆破。执法队声称,遣散费已经包含在拆迁补助款里了。

  九亭镇人民政府拆违补偿分为两种情况:一种是自建房的,如配合政府按时征收,按建筑面积每平方米给予补助和奖励700元。另一种是购买厂房的,按原价回购,不谈其他条件。

  几位企业主难过地说:“当初,我们很多人是拿出了自己所有的积蓄以及向亲友借款、向银行贷款,投入上千万元来建厂。我们冒着创业失败的风险,顶着极大的压力,十几年来实干苦干,到现在终于创下这么一份基业。我们以前建厂房的成本都要每平方米1000多元。现在,政府才给每平方米几百元补助。2002年左右,我们刚来这里时,九亭镇的商品房大约是每平方米2000元,现在已涨到每平方米三四万元了。我们做实业,既解决了部分人的就业问题,也给国家和地方政府增加了税收。我们一个工厂拆了,补助款只有几百万元,仅够在上海市郊区买一套普通住房,这还不算要发给工人和员工的遣散费。我们现在都是60岁左右的人了。当初,我们出于对政府的信赖,把一生最好的精力和年华都投在了这里。现在不需要我们了,一句话就把我们扫地出门,这不是太让人寒心了吗?”

  相对于很多企业主的愤懑,有的企业主比较冷静地表示,现在,实体经济空心化,中央提出了“大众创新,万众创业”的口号。如今,他们被打回原点的经历,会让后来者既不想也不敢创业了。

  单方违约,镇政府被指失信

  据多位企业主反映,开发区是1995年成立的,负责对外招商引资。前来购买开发区厂房的企业主都是跟开发区签约的。一位企业主拿出了一份《土地及厂房出让协议书》介绍道,他在2004年购买了田富五期项目数千平方米的厂房建筑,协议书上明确写着:开发区保证对该厂房产权的合法拥有,土地使用期为50年,承诺为购买人办理房地产权证。协议书最下面落款是开发区公章以及甲方代表、时任九亭镇副镇长朱慰军签字。这位企业主说,按照行政法信赖利益保护原则,公民与法人基于对政府的信赖所产生的利益应当受到国家和法律的保护。现在,政府认定厂房为违法建筑,要予以强制拆除,不仅没有尊重国家法律,而且也违背了自己当初的承诺,失去了诚信和约定。

  因此,这些企业主们想不通,他们在这里生产经营了十几年,这些厂房为啥一下子都成了违法建筑?

  如今,这些企业主才知道,早在2004年开发区就被撤销了。但是,开发区管委会大楼还在,目前还有几百人在里面办公,多年来也依旧以“久富开发区”的名义从事招商引资和日常管理工作。对此,企业主不禁发出这样的疑问:“开发区是否违法在先,并对我们企业主构成欺诈呢?”

  镇政府:诉讼期间拆违不会停

  8月24日,九亭镇副镇长陆上达、宣传部部长童松涛、整治办主任吴伟等人接受了本刊记者的采访。陆上达副镇长详细介绍了此次拆违的背景和相关情况。

  2016年,上海市市级综合整治划定了17个区块,其中包括松江区九亭镇。过去,九亭镇 “五违”(指违法用地、违法建筑、违法经营、违法排污、违法居住)企业较多,2016年上半年,已经拆除80万平方米违法建筑;下半年,还要拆除100万平方米的无证建筑。

  现在,开发区统计的拆违对象约有280家企业,涉及转租企业近1000家。这些企业所占地性质,大部分是一般农田。其形成原因是20世纪90年代末,由开发区下属开发公司和村委会实业公司招商引资卖出去的,包括土地和部分厂房。虽然双方确有买卖合同或协议,但并没有获得使用权合法手续。因此,政府认定这些建筑为违法建筑。

  记者:确切地说,这些企业厂房应该是“无证建筑”吧,是否与违法建筑有区别?

  陆上达:在法律上,只有合法建筑和违法建筑。无证建筑也是违法建筑。考虑到历史原因,纯粹的违法建筑不予补偿,无证建筑给予部分补偿。

  记者:这些企业的所有人当初不是都缴纳了土地出让金了吗?有的是部分缴纳,有的是全部缴纳了,对吧?

  陆上达:当初他们缴纳的是定金,不是土地出让金。土地出让金只有县一级人民政府才能收。以前交的钱是由村委会或镇政府收取的定金,没有交给国土部门。

  记者:那村委会或镇政府收的定金哪里去了?

  陆上达笑了笑,没有直接回答该问题,而是转到别的话题上。

  记者:当初签订协议时,政府不是承诺企业主限期办证吗?

  陆上达:这个买卖是无效的,承诺也不具有法律效力。当时的《土地法》是不允许这么做的,当时没有严格执行。现在,我们要纠正,要追究。

  记者:为什么有部分企业还是办到了《土地使用证》和《房屋所有权证》?

  陆上达:约有20%的企业有合法证件。只能说这些企业办证意识强,抓住了2009年和2010年因规划调整放出工业用地指标的窗口期。但大多数企业缴纳的定金没有交到国土规划部门,这是企业主意识问题。

  记者:补偿标准依据是什么?松江区为何对无证厂房的补偿标准比其他区(如奉贤区)低很多?

  陆上达:关于补偿问题,政府也是基于合同存在的事实,毕竟签约主体双方都有责任,都有错。同时,参考外地做法后,大致定一个范围并出台标准,没有谈判和浮动空间。我们认为700元补偿能覆盖建厂的投入。对于直接购买开发区现成厂房的,我们原价回购,不考虑折旧因素。如果企业主认为补偿标准低、不合理、不科学,可以提起诉讼。企业在提起诉讼期间,拆违不会停止。我们建议企业主通过第三方把证据保全下来,把损失固定下来,以便走司法途径维权。

  记者:九亭镇拆违腾退的土地将做什么用?目前,这个地区的工业建设用地价格大约是多少?

  陆上达:腾退土地要变为绿地或种植苗木。目前,工业用地价格为每亩100多万元。

  原开发区所占土地性质以及当前土地性质、规划及用途是什么?为什么在同样的地块上建厂,后来有的企业办到了土地证,而有的却没有办到?开发区企业用地是否合乎规划?如果合乎规划,是否都应该办理土地使用证?不合乎规划的话,为什么这些无证企业又拿到了区国土规划局发放的土地规划证……

  对于这些令人不解而又矛盾百出的问题,记者于8月25日通过松江区区委宣传部联系采访松江区国土规划局,并按要求发去采访提纲。松江区区委宣传部收到采访提纲后,告诉记者已经转交给了区国土规划局并表示会做采访安排或书面答复。但截至发稿时,虽然记者几次询问,该局也未做出回应。。

  很多无证企业收到《决定书》后,依法向上海市松江区人民法院提起行政诉讼,请求依法撤销该《决定书》。

  对此,有关法律专家认为,这些无证企业是在九亭镇人民政府招商引资的背景下对该区域进行创业投资,并根据当时的政策及操作要求签署了相关协议文件。可见,企业依法就上述协议项下土地使用权和(或)房屋所有权支付了对价,应享有其合法权益。

  把企业依法享有的土地及建筑物权利与“五违”混为一谈,显然侵犯了企业的合法权益;企业享有并使用至今的土地及建筑物目前尚未办理不动产登记,其原因和责任在于九亭镇人民政府及相应单位未履行所签协议约定之义务。

  截至目前,有关行政机关所作“违法建筑”的认定、“限期拆除”的要求或责令,均缺乏充分的法律和事实依据。而企业依据《行政诉讼法》《行政复议法》《行政强制法》等享有陈述与申辩、提起行政复议或行政诉讼等法定权利;在有关行政机关所作行政行为的合法性尚存争议的情况下,行政机关依法不享有强制执行的权利。

  最近,中央全面深化改革领导小组审议通过的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》中指出,要妥善处理历史形成的产权案件,要完善政府守信践诺机制,完善财产征收征用制度,合理界定征收征用适用的公共利益范围,细化规范征收征用法定权限和程序,完善国家补偿制度,着力解决征收征用中公共利益扩大化、程序不规范、补偿不合理等问题。

  试想,九亭镇人民政府如果循此精神,对企业的土地与厂房按照市场价进行公平赔偿,就不会激化企业与政府之间的矛盾;否则,造成的信任损失则难以估量。

  专家说法

责任在政府 补偿应合理

  中国社会科学院研究生院硕士生导师、中国法学会会员、著名媒体评论员韩骁先生认为,本案中,不少企业没有取得《土地使用证》和《房屋所有权证》的一个原因是商户占用的土地归农村集体所有。《土地管理法》第43条规定,非本村村民或者非本村村办企业需要使用农村土地的,应当先由政府征收变为国有土地,再从政府处受让取得国有土地使用权后,方可进行建设;否则,该建筑即属违法建筑。

  久富开发区企业用地虽然没有先履行征收程序,但企业所用土地也是从政府处“受让”而来,依法履行了报批、规划等各项手续,政府明确承诺会协助办理双证,商户因合理信赖政府的审批和承诺才安心在此建设经营。

  政府作为法律的执行者,以国家的公信力作为背书,理应知悉法律的有关规定,其实施的行政审批行为和承诺应该也必须得到行政相对人的信赖和服从。行政相对人的这种信赖应当予以保护,行政机关不得擅自改变已生效的行政行为。确需改变行政行为的,对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。

  另外,即使企业厂房属于违法建筑,依据《物权法》相关原理,如果受让人缴纳了土地出让金,依法办理了报批、规划等手续的,并且已经实际交付占有了土地,就应该认定其已经取得了国有土地使用权,不能仅因为尚未办理权属登记而否认受让人的国有土地使用权权属。至于自主建造的房屋,无须进行登记,商户自建造完成时便取得了房屋所有权。

  政府在处置违法建筑时,并非一定要拆除。《城乡规划法》第64条规定,针对违法建筑,除了拆除,还可采取“限期改正、申请补办或变更规划许可证、改建、回填、补建、恢复原状等补救措施”。只有无法采取改正措施消除对规划实施的影响的,即在规划控制区域内,对于具有严重安全隐患、影响市容市貌,对人们生活造成影响的违法建筑,才能限期拆除。案中的厂房关系企业主的身家性命,且他们为当地的就业和经济发展做出了一定的贡献。政府应该积极追加征收手续,改变集体土地的性质,帮助商户取得双证,以减少对商户的损害,而不应一味地责令拆除,致使众多商户和员工遭受灭顶之灾。

  退一步说,即使相关建筑必须拆除,因影响商户的利益甚巨,政府也应遵守正当的法律程序,包括事先告知相对人,向相对人说明行为的根据、理由,听取相对人的陈述、申辩,事后为相对人提供相应的救济途径等。因政府相对于行政相对人具有明显的优势,极易损害相对人的利益,必须进行程序控制。故,是否遵守程序性规定是判断具体行政行为合法合理的决定性因素。本案中,政府显然没有遵循正当的拆迁程序,剥夺了公民的合法权利,构成行政违法。

  摘自《法律与生活》半月刊2016年10月下半月期

(责任编辑:亦小编)
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